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寻求真相、司法、赔偿和保证不再发生问题特别报告员的初步意见和建议——访问布隆迪(2014年12月8日至16日)

布琼布拉,2014年12月16日

女士们,先生们,

我有幸在这个关键时刻到访布隆迪,眼下正值人们长久期待的真相与和解委员会的建设全面展开,而选举也将在短短半年后到来。

我要感谢布隆迪政府的邀请,以及在访问中的配合。在布琼布拉,我有幸与政府官员、立法和司法部门代表、执法和其他安保官员、大量民间社会行动方、联合国及外交使团举行了会面。我还前往布格达纳、加图姆巴、伊塔巴、基比姆巴、基米纳和纳姆比霍,与过去大规模暴力事件的受害者会面并举行了讨论。

我要感谢联合国驻布隆迪办事处提供的后勤支持。我对所有拨冗与我会面并分享极富价值见解及重要经验的人深表感激。

在访问中,各方对过渡司法问题所表达的兴趣与受害者所报告的对过去大规模暴力行为的缺乏赔偿形成了强烈对比。

在介绍我由与政府官员和包括受害者在内民间社会对话中得出的初步意见前,我要强调三点相关内容。我在过去两年担任特别报告员及近20年的过渡司法问题工作中都提到了这些内容。

首先,真相、司法、赔偿和保证不再发生应被设想为一项全面政策的各种要素,而非可任由政府挑选之菜单上的条目。在法律上,已经存在既定的真相、司法和赔偿权利,以及确保为人们实现这些权利进行改革的权利。它们中没有一条能代表所有权利;例如仅有真相就不足以满足所有相关权利和个人的合法期许。在道德上,有义务以最为全面的方式向那些遭受不为人知痛苦的可能受害者进行赔偿,并尽一切可能确保这些痛苦不会再次发生。

有充分理由表明《阿鲁沙和平与和解协定》在范围上已十分全面,其不仅涉及真相,还涉及一个司法机制,以及广泛的机构改革举措。关于过渡司法的讨论不应仅仅局限于成立真相委员会的讨论。既然设立委员会的法律已经颁布,委员会成员已被选出并宣誓就职,应尽快且及时地恢复关于落实其他举措的讨论,并澄清它们之间的关系。

第二,关于委员会的讨论不应局限于谅解或和解。和解没有捷径。通过一对一谅解程序进行和解的想法至少存在两个问题:其一,这似乎将和解局限于关于态度或心态的问题。然而,和解终究是一个信任问题,而信任需要赢得而非仅靠赐予。信任是一种源自承诺的态度,需承诺通过行动来彰显共同规范。这种行动必须纳入对披露真相、制裁责任人、缓解严重危害后果,并伴有防止暴力再次发生的举措。其二,尽管实现人与人之间、特别是当地层面的和解十分重要,大规模暴力并非仅是个人或团体间问题的病症表象,而是主要揭示着国家的失败和责任,这需要个人互动以外的行动。

第三,过渡司法举措永远不应被用作“轮换”的工具,也不应被用作选择性地让政治同盟和同情者受益、并对其他人(包括被认定的对手)构成不利的措施。实际上,我们可以说部分司法不是无效的司法,而且完全不能被称之为司法。一个全面的过渡司法政策会为社会融合做出贡献,但这仅会发生在其被公正设计并落实的情况下。它们的社会融合潜力,以及其未能实现该潜力的情况可以用同一个基本事实来解释:过渡司法举措植根于且旨在培育基本人权。因此,过渡司法举措理应以权利作为关键核心,而非仅看重利益或考虑经验。由此,种族身份、政治背景等要素不应具有决定性。

初步意见

请允许我现在根据任务的四大支柱介绍我的初步意见和建议。我要强调,这些内容仍处于初步阶段,需在于2015年9月呈交至日内瓦人权理事会关于本次访问的报告中予以进一步阐释。

一、真相

该国通过了设立真相与和解委员会的法律,这应得到赞扬。在《阿鲁沙和平与和解协定》签署14年后,协定所载侵犯人权现象相关的三大举措之一终于见到了曙光。过去几年中,布隆迪人一直积极促进该问题,并掌握了这方面的能力。

凭借2009年全国磋商,布隆迪就真相委员会的设计、任务和运作以及委员选举等多个方面形成了与民众磋商的部分趋势。然而,政府选择抛弃了部分源自磋商的结论。这包括关于委员选举、民间社会在多个层面上参与委员会工作,以及非布隆迪人参与问题的重要内容。

这一决策以两种方式为委员会带来了压力:其一,它剥夺了布隆迪民间社会显然具有的能力和专业性,而这些能力是经过长时间、大量努力培养而成的,委员会本可从中获益。更重要的是,它剥夺了委员会构建信心和信誉的一项措施,而委员会现在正需要建立信心和信誉。在所有背景下,委员会很大程度上都依赖于受害者和其他组织此前收集和保存证据、组织、鼓励和支援目击者的努力。没有委员会能在缺乏这些和其他形式援助的情况下工作,而这全部依赖于受害者和其他民间社会组织的信心。该国并未确保委员会在得到关键利益攸关方的参与后就“立即行动”,民间社会(以及国际社会)因此有理由暂时保持警觉。

我希望,委员会能在未来的决策中表现出对赢得信心这一问题的认识,面对所有政治议程建立其独立性,做好融合民间社会组织专业性的准备,向民间社会总体和受害者个人表现出坦诚和可获取性——无论其种族身份或政治背景如何。

其二,委员会从一开始就公正地行使其职责十分关键,这包括阐明其内部程序、结构和运作。人们普遍认为该委员会是一个和解委员会,准确来说,是一个谅解委员会。但如同我之前强调过的,谅解和和解之间存在不同。

人们十分担忧委员会的查明真相功能会为过度强调谅解的程序所替代。事实上,大多数真相委员会(目前世界各地已有逾40个委员会)与和解都尚无直接联系。即便是那些名为“和解”的委员会(包括南非真相与和解委员会)也未能澄清(a)其主要功能是查明真相这一事实,以及(b)委员会的和解潜力依赖于其对已发生侵害行为提供全面、有说服力、公正且可靠说明的能力。

考虑到受害者人数众多等原因,委员会在其事实调查和追踪受害者这一角色上承担着一项庞大的任务。

此外,布隆迪没有受害者普查或注册,甚至未对墓地所在进行绘制,更不要说全面说明侵害发生的原因了。在肩负查明事实功能的同时,委员会还面对着一项重大任务,即促使发现性和性别暴力等针对妇女和女孩的暴力行为这一大部分工作仍待解决的议题成为可能。委员会必须进一步深化受害者和幸存者的包容性参与,并为妇女和边缘化群体提供特殊举措。

最后,迅速通过受害者和目击者保护法会彰显国家机构的承诺。一旦通过,该法需立即得到有效实施,使受害者安心地站出来。

二、司法

布隆迪也是国际法积极趋势的一部分。通过《阿鲁沙和平与和解协定》,它表达了无法藉由牺牲司法实现和平的理念,承认一种有罪不罚的文化其本身就是诸多暴力循环的核心,并申明调查和起诉为灭绝种族罪、战争罪和危害人类罪负责者的长期法律义务。然而,在实践中,暂时免罪机制的使用已成为了刑事司法领域进展的一大障碍。

政府已表明其将等待真相与和解委员会结束其工作,随后再决定如何开展司法调查。真相与和解委员会法第六十一条似乎将所有进程都推迟到了这一时刻。真相与和解委员会自《阿鲁沙协定》14年后才得以设立,而委员会结束其工作还要再等5年。

众所周知,设立所需的司法机制,特别是这种专门机制极为耗时。时间的流逝为司法进程带来了越来越多的困难,包括目击者死亡、证据消失或销蚀。为使真相与和解委员会不被当做司法义务方面的拖延战术,我鼓励布隆迪政府恢复关于落实司法机制切实选项的探讨,不要等到真相与和解委员会结束工作之时再进行。这些讨论需有民间社会和国际行动方的参与。

司法调查和起诉永远需要大量的准备工作。这也极为耗时且相当紧迫。这种工作首先包括对相关证据和记录的收集,应根据一个系统性的计划立即予以开展。

这种收集证据的做法应特别关注性暴力和基于性别的暴力问题。

承担这些任务能彰显出真相与和解委员会所提及的谅解与司法并不矛盾,且符合和解不能被解读为将重担以另一种不平等的方式转嫁受害者的理念——在这种情况下,人们寻求司法公正的权利会被牺牲。

三、赔偿

布隆迪已采取了重要举措,通过土地和其他资产委员会解决土地问题,并由近期设立特别法院作为补充。报告表明,委员会已就4万多起申诉做出了裁定。然而,连这些工作的支持者都认为,土地委员会无法充分解决微妙的土地问题——这一问题也是国内诸多冲突的核心。这些工作要求采取更为广泛的举措,导向土地的理性利用,而非仅依靠归还。归还工作最多可帮助恢复原状。从中和不公正剥夺现象的角度来看,这一点十分重要。然而,从司法的宏观角度来看,这可能导致不公正结果。如同其他举措一样,确保土地委员会和新设立的特别法院以不偏不倚且不考虑任何种族或政治动机或目的的方式公正、独立的运作至关重要。

我还鼓励该国政府通过采用体恤性别的土地所有权、注册和继承程序,考虑有助于促进土地所有权性别平等问题的立法。

众所周知,就归还以外的其他赔偿形式、特别是一个全面的赔偿方案,布隆迪在此方面面对着资源限制。然而,在这些限制下仍有行动的空间。关于真相与和解委员会的法律授权委员会执行某些形式的赔偿,并就此提出建议。这些条款需要进一步明确。我呼吁委员会以人权为中心的方式就此问题展开讨论,而非将身份或政治相关标准作为重点。

与此同时,应立即关注受害者援助方案,这包括老年人或体弱的寡妇、孤儿、境内流离失所者或其他弱势群体。这些群体的需求无法等到真相与和解委员会结束其工作后再去解决。

这种援助及未来赔偿方案应包含教育支持。

四、保证不再发生

a. 安保部门改革

我们应承认,暴力的遏制、在持续数十年的暴力后对和平的实现其本身就是一项关键防范性举措。冲突环境最容易滋生权利侵犯现象。在布隆迪,实现和平包括前战斗人员的复员,并根据《阿鲁沙协定》及后续约定所载内容将他们中的大部分整合进入军队和警察部队。这一成就不应被低估。

然而,为有效防范未来的侵犯行为,该国仍需实施进一步举措,即:职业化。这包括在人权和性别问题方面的培训;民主化,使平民能根据宪法(包括国际义务)对武装部队、情报机构和警察进行有效监察;以及第三,对存在侵犯人权不良记录者开展筛查或审查工作。报告表明,武装部队在这三个领域的进展较之情报机构和警察要好一些。

b. 司法独立和自主

一个独立的司法机构是解决过去并防范未来侵犯现象的关键工具。涉及布隆迪司法机制独立和自主的担忧是去年“三级会议”讨论和提案的主题。该会议的成果和建议应全文公布。

该会议认可了修订现有《宪法》和立法条款以设立一个独立司法机构的必要性。随后,一个改变最高行政长官委员会构成、以减少司法管理中行政干预可能性的宪法改革方案被呈交议会,但未获通过。在立法议程中,旨在加强分权原则的改革应被列为优先事项。司法机构还需配备必要资源,并被赋予行政和预算自主权。

考虑到布隆迪贫困率较高且向司法体系上诉需要开支,普通公民基本上不可能满足这一要求。因而设立法律援助机制对确保所有布隆迪人都能在平等基础上进行诉求极为重要。

c. 教育、纪念和存档

我很欣慰真相与和解委员会纳入了这三个议题。它们对解决过去侵犯人权现象和防范新的侵犯人权现象来说都十分重要。我将在随后的国别访问报告中阐释这些议题,与此同时,我希望强调一下,下列方面仍需开展进一步工作。

自独立以来,对布隆迪历史教学的缺失、特别是涉及暴力时期历史教学的缺失已导致家庭和社区层面流传着多种不同的叙事版本。

尽管真相委员会自身并非对历史进行“最终”改写的最佳工具,它们仍可以通过独立和公正的调查并谨慎遵循值得尊敬的方法论来设立可否认性标准、为共同历史建立事实基础。真相与和解委员会可以促进重要的课程改革,并为教材的制定和合理教学方法奠定基础。

布隆迪现有纪念场所数量十分有限,这与其近代历史上大量暴力行为形成了鲜明对比。政府应避免干预纪念活动,积极促进公民领导的倡议,并需要在保证对这类倡议提供公平支持的框架之下开展。

该国需立即对全国各地的墓地所在地址进行绘制。民间社会的知识应得到充分利用。该国应开展工作,保护大规模墓地并使幸存者得以前往。

除涉及真相委员会自身存档处置的问题外,委员会或与委员会举行磋商的政府应利用国际社会对该议题的专业知识,根据国际标准制定一项国家存档政策(包括可获取性和数据保护)。

目前看来,在记录大规模侵犯行为方面,短期还有许多工作可以完成。留存记录和其他证据对所有过渡司法举措来说都至关重要。考虑到部分受害者和目击者已处于高龄,收集和保存口头证词工作极为紧迫。

五、总结致辞

最后,请允许我重申对布隆迪政府的感激之情。我不仅感谢其邀请我进行此次访问,还感谢其所给予的支持。我感谢所有做出了巨大贡献的民间社会组织,感谢许多愿意与我分享其经验和见解的受害者们,这种分享有时需以重温痛苦的回忆为代价。面对无法言喻的痛苦,他们的坚忍是激励和力量的来源,且应成为我们所有人对司法和人权不懈承诺的基础。

布隆迪为克服冲突做出了巨大努力,这些工作在海内外都得到了承认。在所有权力机构、不知疲倦寻求正义的民间社会的巨大努力下,在值得尊敬受害者的坚忍和决心下——他们不仅重建了被冲突撕碎的生活,还为社区和国家生活的重建做出了贡献,在国际合作伙伴的支持与陪伴下,布隆迪已实现了一定程度的稳定,这可以成为未来发展的基础。但这种稳定依旧脆弱,特别是在即将举行选举的背景下。

布隆迪已宣布其具有“常规”发展中国家身份。借此机会,我要提醒大家,发展不仅意味着经济增长,还意味着司法和人权被列为任何合理发展构思的核心:人权有助于发展,它们允许个人和社区为这一概念赋予实际内容,且其终究是发展定义的一部分:它们会为发展的正确理解做出贡献。生活在一个发达社会中即意味着生活在一个尊重和促进人权的社会中。随着布隆迪在其发展道路上不断前行,该国和其国际合作伙伴将这一点谨记于心十分重要。

谢谢大家。