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寻求真相、司法、赔偿和保证不再发生问题特别报告员巴勃罗·德格列夫在人权理事会第三十届会议上的发言

2015年9月15日

主席先生,各位阁下,女士们,先生们,

“保证不再发生是”补救大规模侵犯行为明显具有前瞻性的一面,本质上意味着预防性功能。

预防不仅是口头上的。至关重要的是要考虑“保证不再发生”,将其视为具体而周到的政策制定过程的目标,可以事先计划、预算、落实和监控,而不仅仅是一种口头上的工具或一种理想。

因此,我的专题报告将致力于澄清保证不再发生的概念,说明一种带有可诉诸法律行动的不再发生政策主要元素的框架(A/HRC/30/42)。这至今为止在大多数关于过渡时期司法的辩论中都未被涉及。这份报告可与我即将提交联合国大会的报告同时阅读,我将通过后者探索过渡时期司法与安全领域改革的重合点。

我对布隆迪的国家访问报告(A/HRC/30/42/Add.1,A/HRC/30/CRP.1)和我对斯里兰卡的咨询访问可作为两起实例,表明框架可以接受检验,前者是回顾性的,后者是前瞻性的。

主席先生,

并没有所谓的保证不再发生普适政策,可以应用到一切过渡类型。比起各机构所擅长的行动、最需要补救或最可能复发的侵犯问题,背景、需求、过渡进程的阶段同样举足轻重。重要的是,对防范而言必不可少且可以实施的行动会随着时间变化。

此外,我们必须摆脱这样的思想:预防只是“机构建设”问题,机构改革就足以为未来的侵犯和虐待提供充分的屏障。除了机构改革,如要实现保证不再发生,还需要在社会领域实行干预以强化民间社会,在个人和文化领域实行干预以改变态度和心态。为了制定有效的预防性国家政策,对上述三个领域的干预都是必要的。

由于过渡时期司法工作越来越多地在冲突和机构化背景较弱的环境中出现,这里值得提一下国家官方干预层面的两大先决条件:第一,所有人的安全。还需要远比现在要多的工作来保护冲突地区个人的权利,包括针对受困于冲突交火的平民。在这种背景下,特殊的挑战会出现在最边缘化群体和个人的身上。不再发生政策依赖于所有人都能得到少量保障,而不是只有少数人能得到保障(富人或有权势的人)。

第二,为所有人提供合法身份。获得官方认可的身份(通过出生证明或身份文件来操作)是通往实现所有基本权利的大门,也是涉及公民地位、获取国籍、享有国家服务或社会福利的最重要官方程序。引人注目的是,2012年全世界每四名出生的婴儿中,就有一个未获民事当局的登记(儿基会)。民事记录往往在冲突期间有意遭到破坏或损毁。鉴于合法身份对个人行使基本权利的重要性,例如投票、参与公共事务、索取补救、接受教育、保健和拥有土地,过渡政府不能错失弥补这一基本问题的机会。

在机构层面更为复杂而目标远大的行动涉及司法系统的改革(旨在加强司法部门的机构独立性和法官的个人独立性),以及安全部门的改革(我会在下一份呈交大会的报告中进一步说明)。这一层面的干预还包括旨在预防滥用执法能力的紧急或反恐立法方面的变革;宪法改革,包括纳入分权原则,撤销歧视性条款,融入一项权利法案;限制军方对人权案件的管辖范围。

一、

主席先生,

预防不仅在于变更文字;预防要求实践中的变化。因此,除了改变机构,加强民间社会也十分重要。

尽管关于过渡进程的讨论已承认了民间社会组织在倡导、收集证据、监督运作、和解倡议方面的贡献,但在社会层面实行干预的潜能尚未被充分发掘。

众所周知,系统性侵犯和虐待行为只会通过一定的权力分裂发生。反之,许多国家成功走上过渡道路的经验显示了民间社会“集合的力量”,这能够发挥决定性的防范作用。人们若不必单独提出诉求,受害的可能性就会减少。

除了停止刑事定罪、袭击、恐吓与骚扰民间社会代表以及消除其运作时所面对各种障碍的明显举措,还能特别通过以下方式加强民间社会的预防潜力:在社区层面建立法律赋权机制(旨在为法律服务提供便利,从而推进受害者的权利,促进政府问责);为民间社会组织履行职责创造一种有利的环境,包括通过积极主动地促进根本的言论和见解自由、和平集会和结社自由以及宗教或信仰自由。

不过归根结底,机构改革和拥有权力的民间社会并不能带来那种能够保证不再发生的社会变化。还缺少一个因素,也就是个人和文化层面的干预。我要呼吁会员国和其他行为者更多地关注文化领域和个人特点方面的干预。教育改革、文化干预(包括纪念)和档案应该构成任何国家不再发生政策的鲜活组成部分。这种举措应该旨在加强分析性思考和批判性辩论,增进理解当前排斥、暴力和压迫的挑战。

在此背景下,保存和保护良好并可供取阅的档案至关重要。正是在此背景下,我在报告附件中介绍了长达一年的磋商和专家审议进程的成果:一套关于档案的一般性建议,以供本理事会审议。

“保证不再发生”领域中一个基本上未被触及的方面是提供社会心理支持和创伤咨询。在经历过一段暴力和/或压迫之后,该领域的工作是修复社会契约(国家与个人的关系)和社会凝聚力(个人彼此之间的关系)的核心。这两个双生目标对于向受害者和社会提供最高水准的保障以确保侵犯不再发生而言是至关重要的。我对斯里兰卡的咨询访问再次强调,需要采取更多协同努力,充分挖掘这类措施的潜能以实现进一步和解。

最后我想强调经济变革作为预防工具的重要意义。这远不止动乱和某些类别(根深蒂固的)不平等现象之间已经确认的相关性。它显然关乎一个事实:在许多国家,当占据主导或拥有独享权的有偿就业来源产生于政府内部,那么失去权力的代价就达到关乎存亡的程度。因此,这给高官坚持掌权带来了巨大的利益刺激——即便是通过公然违法的手段。掌权者通过非法方式持续在位严重破坏了所有的预防与和解努力。我去年12月访问了布隆迪,该国当前的局势正是令人震惊地清晰反映了这种例子。

二、

主席先生,

鉴于布隆迪自从我访问后发生了令人警惕的变化,特别是2015年4月底以后,我要向各位汇报近期局势的最新情况(在会场分发,A/HRC/30/CRP.1),此外还有我的国家访问报告(A/HRC/30/42/Add.1),内容关于我任务所涉的关键问题。

我的访问适逢布隆迪出现两大变化:首先,新的真相与和解委员会正式成立。尽管这在《阿鲁沙协定》签署14年后才最终发生,但这一“突破”给布隆迪社会中部分人群带来了些许希望:历史的新篇章已经展开。其次,联合国和平特派团(联布办事处)同时正在进行收尾工作。时机再次很能说明问题。和平特派团是在决定性的选举(原计划于2015年4月/5月召开)召开5个月前离开的,而此前联合国(包括通过其和平建设委员会)和国际社会其他成员十多年来进行了大量财政投入。

在前外交部长卡瓦库雷先生(Kavakure,2015年5月被解职)组织的联布办事处告别宴会上,布隆迪称自己是“正常的发展中国家”。在访问结束之际,我明确提醒布隆迪及其伙伴,人权是发展的核心,在概念上和实践上均是如此。在4月25日恩库仑齐扎总统宣布作为候选人角逐第三轮任期后,发生了一系列事件,在此背景下,我已多次重申这一说法。

自从这一消息宣布以来,布隆迪令人惊恐地偏离了它自2000年《阿鲁沙协定》后一直坚持的路线。它不仅偏离了成为法治社会的承诺。更恶劣的是,过去几十年的“有罪不罚传统”不仅更加根深蒂固,也已变成旨在镇压和暴力而被蓄意使用的工具。

对于2015年4月以来的100多起杀人事件、数百起任意逮捕和许多记录在案的酷刑与虐待事件,尚无有效而彻底的调查,除了一起涉及一名政府高级安全顾问的知名案件,当时总统要求调查小组“一周内回复”。

由于实地状况已发生巨大变化,我不再谈及访问报告中详述的细节问题。但要我提出警告,国际社会——包括区域和国际组织——无法承担袖手旁观并等待新一轮大规模暴行复发的后果。这可能导致大湖区发生重大冲突,其规模无人可以预料。

布隆迪人民和该地区人民都已遭受过难以诉说的苦痛和可以想象的最恶劣侵犯。他们必须免受又一轮的暴力,免受暴力和压迫总会带来的悲剧和破坏。

在此背景下,我敦促本理事会和国际社会,一切未来的政治解决办法都需要确保能够应对长期的、系统性的失败。具体内容包括:1)为独立实体揭露过去大规模侵犯的真相创造真正的机会;2)确保通过废除对个人刑事责任的“临时”有罪不罚——这已成为没有限制的大赦——打破有罪不罚循环;3)避免进一步拖延对国际犯罪的担责;4)向最弱势群体提供两种直接受害者援助方案,同时制定全面的赔偿机制,包括教育和健康福利;5)打造易于避免未来大规模暴力复发的国家和社会体系。

我去年12月开展访问时依然存在一线希望,但它已被随后出于政治目的的无情镇压和暴力所熄灭。国内弥漫的整体不安全局势是青年民兵在执政党支持下于大选前和大选期间实施暴力和威胁的直接后果,也是公然推翻由《阿鲁沙协定》和布隆迪宪法确立并经过仔细设计的国家建设机制的后果。过去几周震撼了整个国家的“报复杀人”反映了总体的不安全氛围,任何人——包括执政党——都不能置身事外。

这种高度动荡的局势需要国际社会坚决而迅速的对策——这种对策需确保公正地评估实地人权侵犯,不论受害者或肇事者的身份或归属为何;这种对策应该打破处于该国大部分困境核心位置的“有罪不罚传统”。

理事会是联合国主要的人权实体,必须发出具体而明确的信号,从而预防可以想象的最恶劣侵犯复发。只有坚决行动,本理事会才能兑现长期有效的国际承诺,这个承诺写在布隆迪少有的几座纪念馆之一——“永远不再发生”(Plus jamais ça)纪念馆中。

三、

主席先生,

我相信,之前描述的用来设计有效的不再发生国家政策的框架能对斯里兰卡起作用,我于2015年3月/4月曾对该国开展咨询访问1.在访问结束时,我注意到,如果处理妥当,斯里兰卡的案例可能会成为该区域和全世界的榜样,展示应该如何实现可持续和平。

为了充分实现这种可能性,斯里兰卡需要多轨并进。一方面,需要设计一项深思熟虑的进程,国家可以借此推进全面的过渡时期司法战略,解决该国面对的多重挑战,例如深度改革司法系统和安全部门(军队、警察、情报服务机构等),成立独立的探寻真相机制,设计全面的赔偿机制,诸如此类。这种进程需要由谨慎设计、小心开展的磋商来引导(不是一次性的磋商),磋商需纳入斯里兰卡社会的各个部分,最重要的是以往严重侵犯行为的受害者。为了推进这种长期的进程,当局的坚定承诺不可或缺。

同时,迅速的行动必须包括明确失踪者的命运,解决土地问题,确保长期的任意拘留、监控和骚扰做法——尤其针对东部和北部各省的妇女,其中许多人本身就是冲突受害者——已经真正地停止,最后也是最重要的一点,为受害者提供心理-社会支持。上述各个领域的进展都需要伴随确保刑事责任的切实措施,例如预防档案被破坏,包括军方和情报部门手中的档案;为准备今后的刑事案件收集证据;成立真正有效的证人和受害者机制,并由被受害者等各方充分信任的实体领导。

过去大量调查委员会的结果以及未能带来刑事问责的失败行动都已严重破坏了受害者和社会的信任。如我之前所说,在这个关键节点,该国不能简单地效仿一种别有用心、用各种敷衍手段搪塞的方针,这样的方针得不到人民的基本信任,也曾经未能补救根本的制度缺陷。这些由根深蒂固的歧视、30年的冲突和随后政权的镇压带来的系统性缺陷不会一夜之间消失。为了解决它们,需要长期进程。关于问责程序是否应该属于国家或国际层面的辩论只是两大基本问题的一个缩影:首先,如何保证不论成立哪种机构,民众都充分信任它能独立行使职责;其次,对大规模暴行开展复杂调查的专门能力将来自何处。任何问责战略都需要解答这些基本问题。

四、

在突尼斯方面,我从2012年访问后就关注该国的局势,我要呼吁当局和社会为真相与尊严委员会提供空间和有利环境,使其完成工作。我也要反过来呼吁委员们克服个人和专业方面的分歧,分歧已经导致了拖延和偏见,并制造了过渡时期司法的障碍。他们应该带着共同的展望,作为一个国家委员会而不是狭义的选民代表,开始共同努力。面对受害者和社会,真相委员会的成员们总是被赋予历史责任。我也要呼吁委员会创造与民间社会行为者的对话和磋商空间,特别是受害者,让他们能够对过渡时期司法事务表达意见和关切。

五、

主席先生,

我很高兴宣布,大不列颠及北爱尔兰联合王国政府已经邀请我今年11月访问该国。科特迪瓦政府去年也已发出访问邀请,我希望能在2016年成行。待确定的访问请求还涉及巴西、柬埔寨、刚果民主共和国、危地马拉、几内亚、印度尼西亚、肯尼亚、卢旺达和斯里兰卡。我向各国政府重申,要迅速回应我的访问请求。

这项任务的另一个核心工作是过去三年开展的区域磋商进程。我正在与该地区的两个政府讨论主办第五次、也是最后一次磋商的事宜——今年12月的亚太地区过渡时期司法问题区域磋商。五场磋商的结果将写入理事会要求的研究中。

感谢各位的聆听。


说明

1.特别报告员对访问斯里兰卡的意见,请见:http://www.ohchr.org/CH/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15820&LangID=C