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寻求真相、司法、赔偿和保证不再发生问题特别报告员巴勃罗•德格列夫就他对大不列颠和北爱尔兰联合王国访问的初步意见和建议(2015年11月9-18日)

伦敦,2015年11月18日

女士们,先生们,

今天,我结束了对英国为期十天的访问。我此行的目的是客观评估为处理被普遍称为北爱尔兰“问题”时期所犯下的侵犯和虐待遗留问题而采取的各种倡议。我要感谢当局的邀请,并在访问期间与我合作,这恰逢关于落实2014年斯托蒙特大厦协议(Stormont House Agreement)的磋商结束。我在国家和地方层面都见到了政府官员、立法和司法机构代表、执法官员以及大量受害者和民间社会行为者。我走访了伦敦和北爱尔兰的多个地点,包括贝尔法斯特和阿马(Armagh)、弗马纳(Fermanagh)、泰隆(Tyrone)和伦敦德里(Londonderry)各郡。

总体考量

尽管取得了进展并做出了各种努力,但遗留问题尚未得到充分且适当的解决的最大标志可能是与之相关的讨论术语仍饱受争议。这并不仅仅是没有各方都接受的历史叙述。而是这类叙述中一些基本的概念性“基础”已不可用。因此,术语非但不是相互理解的工具,还成为了分歧的标志。这些分歧远远不止与适用于特定情形的法律类别相关的分歧(例如,是否认定某种情况为冲突)。

在此背景下,对一些人而言,关于过往的话语似乎是“通过其他方式进行斗争的延续”。即使是已经有公认法律定义的术语,如“受害者”,也成为了激烈争论的对象。事实上,人权这一概念从它的普遍性来看应该发挥社会整合功能,但许多人将其视为捍卫党派项目的旗帜。

这种情况不太可能单靠法律手段“纠正”。艰巨的任务是找到一种方法让大家可以一起处理复杂的过去,并非由此予以完结,而是让每个人都能摆脱必须铭记过去的悲剧的压力感。一旦每个人都被承认是一项共同政治工程中平等的一员,就能更容易地让各个社群表示效忠和忠诚,且不必经常使用过去那些彼此伤害的方法也。

真相、司法、赔偿和保证不再发生被认为是弥补侵犯和虐待遗留问题的综合政策的一部分,它们可以给予受害者承认,促进公民信任,增强法治,并推动和解或社会融入。情况就是如此,然而前提条件必须是这些措施不被视为“轮换”工具、赞助工具或确保限制特定团体的手段。没有什么对司法措施的社会融入潜力的破坏比现实更大,甚至是认为这些措施的设计和落实不够公正的观念也会造成巨大破坏。最后,真相、司法、赔偿和保证不再发生只有在基于人权的概念时,只有在侵犯根本权利是启动这些措施唯一的考量时方能实现。

现在可能可以说,对这一切的理解都很到位。然而,在许多事件发生四十年后以及贝尔法斯特协议签署近二十年来,解决北爱尔兰过去的问题的行动在“过渡时期司法政策”四大支柱的各个方面都不全面。在真相、司法、赔偿和保证不再发生方面已有极其重大的倡议。确实,在民间社会之中存在着关于过渡时期司法深入广泛的学术和实用专业知识。英国和爱尔兰几乎拥有比其他任何地方(令人遗憾的是,这一系列专业知识并未总在制定官方倡议时被充分利用)都多的学术过渡时期司法中心。关于该话题的大量建议包括历史问题磋商小组的报告,哈斯——奥沙利文进程,来自各个民间社会组织和学术中心并带有实质性建议的无数报告,从很多方面来看它们都是2014年斯托蒙特大厦协议的前身。接下来,我只提一些关于过渡时期司法政策基本要素的突出倡议。

真相

除了许多司法程序汇报真相的职能,四项大规模且具有远大目标的公众调查,数十次验尸调查,虽然需要经过各级评估的历史调查小组(HET)的报告以及北爱尔兰警察监察员各种非常重要的报告都极大地拓展了对北爱尔兰“问题”相关特定案件的知识储备,并已收到不同程度的满意度和评价。民间社会组织在受害者家属支持下开展的无数调查,以及一些有价值且严肃的调查报道,历史学家、法律学者和学术界其他成员的工作也是如此。

司法

北爱尔兰、英国其他地区和爱尔兰共和国的司法机构在“问题”时期的几十年以及此后也一直十分活跃,不过它们是以破碎的方式运作的,并面对着一些需要进一步考察的制约因素。全球司法调查和其他程序的数量以及它们的最终判决很难获得。但是既然已经选择了将这个问题作为法律和秩序(反恐)方面的问题,那么长此以往就存在司法资源分配的问题,但这不是完全缺少行动的问题,我随后将讲到这个问题,并且在即将提交至人权理事会的访问报告中也将更广泛地涉及。

赔偿

除特定司法案件外,明确责任并给予赔偿似乎并没有大规模地发生。

然而,代表特定受害者种类的各种服务方案已经设立。

要获得关于这类方案的全貌并不容易,包括其规模、准入要求以及其他诸多相关的细节,我已向当局和其他人请求进一步的信息。

关于这类行动的更详细评估需要这一信息。然而很明显,虽然已落实了不同方案,它们的覆盖似乎不平均,甚至对合格的接收者都产生了重大压力,且不论它们似乎并不是作为赔偿方案设计的,所以,这是虽然有投资但几乎所有一切都有待完成的一个领域。比如,2014年斯托蒙特大厦协议仍未提及这一问题(虽然协议提及了为受害者提供的一些服务)。

保证不再发生

这一领域取得了多数进展且在很多方面都值得被强调的一个领域与警察改革有关。北爱尔兰警察总署(PSNI)的设立不单单是皇家阿尔斯特警察部队(RUC)装点门面的变革。这涉及大量人员的变动、运作和培训的变化、人权顾问的任命和警察委员会的设立,重点还在于警察监察员办事处,人们广泛认为该机构做出了至关重要的贡献。最终结果是,北爱尔兰警察总署的公众投票信任率和公民参与率都高,鉴于对其前身皇家阿尔斯特警察部队的意见,这点极其重要。

必须还要提到的一点是,民间社会和各种对大规模民间社会和平建设工作资助的情况,这是已经开展的不再发生方面工作的重要部分,我在这里无法对此进行回顾。

结语

鉴于以上种种以及我未能在此罗列的多项举措,遗留问题在这四个方面都尚未成功得到全面的解决。实地受害者持续表示不满意也证明了这一点,不论是他们自己报告的痛苦还是一系列指出后续事宜尚未得到解决的指标。在社会层面则表现为北爱尔兰持久的社会群体之间的分裂,还有那里的社群和其他利益攸关者之间的分裂,包括爱尔兰共和国,特别是英国。在政治层面,过去没有得到充分解决的事实显而易见,不仅体现在北爱尔兰政治依然极其持久地表现出两极化、组织化,而且在还显示在它突然出现在政治舞台的方式,往往有能力产生可以毫不夸张地被称为危机的状况。最后,在机构层面上,毫无疑问,遗留问题带来了各种各样的压力,不仅仅是在经济上对大量机构产生压力,也对公民和官方机构之间的关系构成压力。

新的努力应解决过往的不足

之处请允许我表达三个主要的担忧。首先,应对历史问题的综合政策的不同元素不能被反复实施,因为重复发生的“失败”损害了其可信度。这些措施是为了将有问题的过去和现在划分开来,尤其是与具体而明确地对权利做出承诺的未来区分开来。在这种行动失去其意义前可以划线区分的次数有限。因此,重要的是要确保有充分的理由认为新的努力,凭借其自身的设计、可用的资源以及它们所依赖的承诺,能够产生之前没有实现的结果。

需要明确结构基础的机制

其次,迄今所作的努力在很大程度上依赖于司法程序,导致该问题必然的“碎片化”。司法程序历来是基于案例的,因此主要是个体化的且以肇事者为中心。过去采取的其他措施,比如在真相领域,历史调查小组的工作,就是顺着这个逻辑。

旨在捕捉所发生的侵犯行为更多的“结构化”和“系统性”本质的机制受到的关注要少得多。“问题”涉及侵犯个人权利的行为,这些违规行为当然需要予以纠正。但“问题”不单单只是孤立事件的聚集。它们存在模式,结构,机构,组织,命令链和政策等,这是这段历史的重要组成部分,需要将它们揭露出来。重要的是要更加重视可能可以捕捉这段历史的这个维度的工具,因为即使受害者得到有关侵权行为发生时周遭环境的信息,还是会有关于那些侵犯行为是否是更广泛模式的一部分,是否是在回应特定的政策,是否由可能继续存在的结构施行并在特定的命令链之下等问题。换言之,狭隘地来看,虽然个案的解决同样重要,但这并没有穷尽真相和司法倡议的工作。事实上,对机构和法治的信任在很大程度上取决于弄清楚历史的这一维度。

需要关注更广泛的权利侵犯行为

再次,部分由于向受害者开放的渠道为数不多,主要是验尸,因此导致死亡的案件获得了双方机构以及民间社会的大多数注意,虽然其他类型的案件,包括非法拘留、致伤、严重的伤害和酷刑远远超过了死亡案件的数量。因为这些侵犯和侵害行为的受害者也有权利获得全面的补救,因为他们中有些人正处于极端脆弱的情况下,也因为他们未获得补救的诉求对机构的信誉产生了很大的影响,这些案件,数量不小的案件,应获得迫切关注。此外,应更持续且彻底地分析“问题”所引出的侵犯和虐待行为与性别相关的影响,并将其纳入决策。

我昨天了解到,我们未能对斯托蒙特历史遗留问题达成共识,这说明了这些问题的破坏性本质。这意味着,斯托蒙特大厦协议提出的复杂机构设置已经不再继续讨论,至少不是马上讨论。因此,我不会对这种结构做详细的评论,但我要重申,无限期地推迟历史遗留问题将无益于任何人的目标。受害者,其中一些人为了获得权利侵犯的补救已经等了40多年,现在他们被再一次要求等待更长的时间。机构的信誉将继续受到影响。

初步建议

展望未来,我的初步建议包括以下内容,建议还将进一步拟定:

  • 应该考察那些关注背景特点且适合审查暴力和侵权行为更加结构化、系统化的层面的方式。这是对可能会让受害者在真相和司法方面满意的机制的补充,而不是替代。调查的战略部署在存在大量受害者且侵权行为不是简单孤立事件的叠加的情况下十分必要。
  • 基于案件的方法或基于事件的调查,如对“血腥星期日”的调查是处理北爱尔兰遗留问题绝对关键的一个部分,同时,全面了解过去需要相关工具,不把历史仅仅作为一系列无关的事件。这种不仅仅聚焦于单独事件的工具至关重要,能够消除对于部署司法资源存在偏见的批评,这种工具也要坚持事实,即这里的根本问题关乎基本权利,所有人的平等权利。
  • 有人对过去已进行的那种公众调查的成本表示关切。对此值得提出三点意见:第一,开展这些调查存在不同的方式,没有一个统一的计划。第二,并非当前的方法便宜,但是大量分类案件的费用很少被记录在内。第三,也是最重要的是,处理历史问题的各种替代方案的“成本”并非只是直接可量化的直接成本。如果不能充分处理过去的问题,也有显著的间接成本。
  • 对真相披露和司法的任何未来安排都需要考虑一个事实:没有任何利益攸关方能够占据“问题”中立裁判者的地位,因此需要纳入程序,以保障现实和独立性和公正性的样貌。这也包括以所有人都可信的方式判决披露相关问题的方式。虽然每个人都必须承认国家安全问题的重要性,但也必须承认,特别是在当下的日子里,我们很容易将“国家安全”作为通用术语。这就导致了模糊的做法,回顾来看,这通常被承认是对推进安全并不那么有效的方法(不幸的是,大部分是在私下承认)。尤其是国家安全,依照国家和国际义务,只能在法律允许的范围内服务于国家安全,允许在违背义务的案件中使用全面补救的适当方法。
  • 需要认真和系统地解决赔偿受害者的问题。在此,要牢记基于广泛承认责任不同于负罪感而建立赔偿方案的许多国际经验,这可能十分重要。
  • 认识到北爱尔兰警务服务转型的意义,不再发生的问题不应被降低到警务行为。特别是我将在我的报告中回到不再发生其他层面的问题,包括:
    • 存档。应该考虑到记录和存档的适当储存问题。目前,关于过去侵犯行为的记录是分散的,由不同机构持有,在获取和使用方面也有不同的程序,无论如何,甚至在保护和管理方面透明度都很低。北爱尔兰警察总署继续带着过去侵犯行为的记录这一事实给该机构目前的职能带来了不必要的压力。
    • 教育。虽然存在一些综合学校和“共享”教育方案,绝大多数儿童继续在隔离的教育系统内接受教育。这也适用于导致了矛盾历史叙述的历史教育。
    • 社会心理支持。与许多受害者的采访都表明,与“问题”时期暴力行为相关的创伤持续存在。似乎并没有落实全面整合、同样涵盖了受害者及其持久伤害的国家政策。截至目前,民间社会已经填补了这一空缺,但它不可以独自承担这一压力。国家需要制定全面的政策,民间社会需要充分参与设计。
    • 强化民间社会。虽然民间社会一直处于北爱尔兰改革进程的中心地位,但仍迫切需要持续的支持。我对一些组织的工作印象深刻,这些组织回应的不仅是一批人,更适用于任何类型的受害者。这种方法对于在社区间和社区内重建长期社会信任大有裨益。

北爱尔兰取得了许多成就,包括一项已有近20年历史的和平协议依然在生效,它涉及一系列极其复杂的政治权力下放和国际层面的安排。虽然这和其他的成就都值得庆祝,但仍有许多工作要做。该任务授权随时准备着以任何可以的方式进行合作,以促进真相、司法、赔偿和保证不再发生的权利,这关乎所有受害者,最终关乎所有人。