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寻求真相、司法、赔偿和保证不再发生问题特别报告员巴勃罗•德格列夫在联合国大会第七十届会议上的发言

纽约,2015年10月26日

主席先生,各位阁下,女士们,先生们,

我非常高兴能够呈交这份报告,这份报告谈及了我的任务授权的四大关键面之一——保证不再发生,重点关于我在安全部门改革相关措施的防范性潜力分析,其中包括对安全机构的审查。这是我九月呈递给人权理事会有关保证不再发生的报告(A/HRC/30/42)的后续报告。

保证不再发生这一概念已得到大量关注,但是不同文书和文件的关注度较为零星不均。据称,保证不再发生是对补救措施的恰当理解的一部分,此外,这也是代表对于人权的承诺。

从概念上来说,保证不再发生和全面过渡时期司法方法的其他三个核心元素——真相、司法和赔偿——是不同的。后三者指的是措施,“保证不再发生”指的是可以通过各类措施实现的功能。基础文本已经显示出措施的多样性,尤其指向了改革机构、解散非官方武装团体、废除不符合基本权利的应急立法、审查安全机构和司法机关、保护人权维护者并对安全机构成员进行人权方面的培训。由于保证不再发生是一种可以通过不同措施来实现的功能,因此并没有在所有背景下都能发挥效力的普遍的不再发生政策。一项专为防止系统性侵犯而设计的有效政策需要调整形式并选择适当措施以发挥作用。

主席先生,

体制改革是保证不再发生政策中的重要部分,但绝非唯一。但是,审查项目可能使过渡时期司法领域内充斥着有关保证不再发生的讨论。我在报告中强调,必须将审查置于更广泛的安全领域改革框架之下,并考虑除了审查之外的预防措施,因为后者同等重要。

对安全机构成员的审查能对过渡时期司法程序作出巨大贡献,这解释了尽管缺乏相关成功经验,但其仍保有吸引力的原因。和其他过渡时期司法措施一样,若审查作为全面过渡时期司法政策的一部分得到落实,它就能为受害者提供认可、培养公民信任、为社会融合与和解出力并强化法治。尤其是在适当的情况下,审查可成为其他过渡时期司法措施的“使能条件”,也就是说,如果能够提前在过渡程序中对为侵犯行为负责的机构进行审查,其他过渡时期司法措施必将更好地发挥作用。审查同样可能发挥预防作用,因为它能够促进犯罪活动网络的瓦解,这些活动不仅对落实过渡时期司法措施形成了阻碍,还可能动摇过渡进程并最终对民主体制和法治产生严重威胁。

审查程序面临着重大挑战。特别是,审查激发了强烈的政治反对派和阻力,并助长政治操纵。审查项目通常是高度复杂和资源密集的,常常依赖于并不总能获取的信息,尤其是在冲突后的背景下。在这份报告中,我的目标是提供指导以解决这些挑战,并推动明确制定相关“审查战略”,类似于那些能够增进刑事司法领域起诉成功率的战略。

关于对审查的政治反对和阻力,审查战略可以聚焦于设法强化对审查的刺激因素(需求),并同样设法削弱它的反对力量。关于第一点,我曾目睹民间社会组织为了解释过渡时期司法的相关成就孜孜不倦地工作,这几乎毫无例外。关于审查方面也并无不同。最终,建立审查项目的动机几乎很少能强大到克服抑制因素;个体政治领袖的道德信念通常都不够充分。见多识广的民间社会行为体不仅能够抗击审查阻力并提倡改革,还能够将过渡时期不常见的技术手段引入审查之中。因此,我促请联合国和国际组织对发展民间社会有关审查和其他安全部门改革的能力进行投资。普遍而言,民间社会组织对审查和普遍意义上安全部门改革的熟悉程度比其他过渡时期司法机构低得多。

民间社会组织还能在收集和分析用于筛选的官员背景信息方面起到很大作用。此类信息构成了一切审查程序的基础,但通常无法获取或无法以正确的形式获取。因此,我鼓励针对如何收集、整理可用于审查程序的信息方面对民间社会组织进行培训。

尽管我坚持涉及严重人权侵犯的个人应当从安全部门中调离并不应予以启用,我仍要鼓励开通真正有机会落实的审查途径。审查战略也许必须响应较弱的制度化背景的特征、响应审查可能受到的强大政治反对力量、调离所有牵涉人权侵犯行为官员的能力不足、大批被调官员可能导致的安全威胁以及审查程序失败的潜在负面反响,一旦失败,就不仅会与其设立的目标失之交臂,还可能合法化官员的权力滥用,进一步侵蚀公共信任。

在许多情况下,大量政治资本被误用于讨论审查机制,而一个很清楚的事实是,在能够落实有效审查方案前的很长一段时间内,至关重要的是要采取一些基本措施,例如面向安全机构成员设立登记普查制度,因为在某些背景下,没有人有十足的把握,哪怕是对于安全机构的成员。普查不仅不太可能引发反抗情绪,还是一种安全部门中纪律和监督的“通道”条件,也是包括审查在内的其他改革的制度条件。

我们同样呼吁带来对安全机构成员实施某种程度控制的其他战略。一种消除某些背景下对审查的反对——并非全部——并与此同时削减系统要求(包括通过减少被筛选者数量)的方式是细化这些项目的目标,或循序渐进地推行项目。可以通过一种“针对性审查”的方法,首先着眼于官员在机构中的类别、特定头衔或部门——而非覆盖所有人员——目标是瓦解犯罪网络,调离那些可能引起最猛烈抵抗的人士,由此事先移除“拆台者”,或向机构内承担着打击犯罪行为和确保问责这种具体责任的部门赋予权能——例如内部制裁职能——由此对预防再犯作出努力。相反,在其他情况下,应首先调整好审查策略,累积经验和信息——并在解决最具争议的情况之前让其他形式的安全部门改革站稳脚跟——这可能是更有益的。惊人的是,这种具有不同渐进途径的针对性审查的替代方式得到的系统关注微乎其微。和其他过渡时期司法干预的情况一样,审查确实会从相应策略的构想中获益。

“间接审查”的变体形式,诸如为退休或辞职制造刺激(积极与消极刺激),可能会在较为传统的审查形式遭到强力反对的情况下采用。这种“间接”战略不仅可以通过“设定目标”,也可以通过采取“软性”审查形式消除抵抗,这能让一些人默默地卸职,此外还有“间接审查”,包括促进代际更迭、迫使一些官员腾出职位的策略,包括降低退休年龄或制造提早退休或辞职的刺激因素。

我还想强调将审查标准聚焦于人员正直感的重要性,尤其是关于他们的人权记录。过渡时期的审查能够对安全机构对常规人力资源管理作出贡献和准备,但不可取而代之或混为一谈。过渡时期司法背景下审核的目标从根本上与人员的正直感相关,而非他们的能力。

主席先生,

有关克服或缓解审查过程面临挑战的途径还有许多发挥创造性思考的空间,但我还想强调的是,在安全部门的背景下还有许多理由让我们考虑保证不再发生问题,而非减少审查的取代方式。安全部门内的其他预防措施同样至关重要,应当给予进一步的关注。

在这份报告中,我描述了与防止再犯特别相关的安全部门改革的某些方面,并提供了一系列建议。特别是,我建议国家宪法应当定义警方、军方和情报局等其他安全机构的角色和职能,以明确区分武装力量的外部防御职能和警方的内部安全职能。此外,需要采取措施防范非国家武装团体继续参与人权侵犯行为,包括遣散措施;裁军、复员及其成员的重返社会;或对其成员进行审查并将其纳入法定的安全机构中。我还要促请各国加强对包括尤其是军队在内地安全部门的民事控制,建立一个职能性的民事国防部门,并在安全部门中设置有效监督、监管和问责机制。我鼓励对这些机构的合理化改革能够更符合经公开审核的风险评估。某些建议提及了将军事审判的范围缩减为违纪罪行的重要性,并取消“监护国”等军事特权,消除这些领域内的军事自治。

主席先生,

在我提交至人权理事会的报告(A/HRC/30/42)中,我也介绍了2014年7月至2015年6月开展的关键活动,包括对布隆迪的访问(参见A/HRC/30/42/Add.1; A/HRC/30/CRP.1)以及对斯里兰卡1的咨询访问。我希望借此机会感谢两国政府的邀请与合作。关于今后的国家访问,我非常高兴地宣布我将于2015年11月对大不列颠及北爱尔兰联合王国进行访问。科特迪瓦政府也对我发出了邀请。其他待定的访问请求包括巴西、柬埔寨、刚果民主共和国、危地马拉、几内亚、印度尼西亚、日本、肯尼亚、尼泊尔、卢旺达和斯里兰卡。我期待与各国政府共同进行富有成果的合作,尽快开始计划今后的正式访问。

感谢各位的聆听,期待与各位的对话!

1. 参见 http://www.ohchr.org/CH/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15820&LangID=C