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联合国国家的外债和其他有关国际金融义务对充分享有所有人权尤其是经济、社会和文化权利的影响问题独立专家结束访问声明

人权对调整提出限制——为希腊的包容性增长减免债务

胡安•巴勃罗•波霍斯拉夫斯基先生
雅典,2015年12月8日

今天,我结束了于2015年11月30日开始对希腊进行的正式访问。我希望感谢希腊政府的邀请以及在访问期间的全力合作。

我也与几位希腊内阁成员和来自司法、透明与人权部、教育部、经济部、发展与旅游部、财政部、外交部、卫生部、内政与行政重建部以及劳工、社会保障和社会团结部的高级政府官员进行讨论,这令我受益良多。我很荣幸受到了副总理、最高法院院长和国务委员会主席的接见,并与希腊议会(Hellenic Parliament)、希腊中央银行(Central Bank of Greece)、希腊监察专员办事处(Office of the Greek Ombudsman)和国家人权委员会的成员开展了会议。我的计划中还包括与欧盟委员会的体制改革支持部门、国际货币基金组织、希腊总工会(General Confederation of Greek Workers)、雇主组织、联合国难民事务高级专员、前公债真相委员会成员、学界专家以及许多民间社会代表开展会议讨论。我希望感谢所有对话者拨冗与我会面,并进行开放坦诚的对话。

尽管这是我首次以联合国独立专家的身份访问希腊,此次访问距我的前任独立专家西法斯•卢米纳(Cephas Lumina)先生访问希腊已有近三年,当时卢米纳先生到访希腊,为希腊政府及其国际贷款人提供建议,以解决债务危机和结构调整方案引发的有关人权的担忧。[1]明年我计划对布鲁塞尔的欧洲机构进行正式访问。今天,我将在此呈现一些初步意见,并将在随后呈交至人权理事会的报告中详细阐释。

自2013年4月以来发生了诸多变化。2015年1月当选的新一届政府踌躇满志地希望落实改革并避免过度的紧缩措施,从而不被欧洲货币联盟(European Monetary Union)逐出门外。因此,2015年8月协定了第三次调整方案。此外,希腊国土上正涌现着一次前所未有的难民潮,主要是来自受冲突影响的叙利亚和阿富汗等国。

欧洲央行(ECB)、欧洲机构和国际货币基金组织在过去几年内提供了一套金融改革方案,以防止希腊银行业崩溃并稳定希腊经济。银行业崩溃将会产生不可估量的深远负面社会影响,与此同时,防止因偿还银行纾困资金而实施的紧缩措施产生的沉重人权代价同等重要。以公共资金援助银行体系的核心理念是使国民过上更好的生活。在程序规则方面,欧洲央行在2015年7月5日公投前不久减少对希腊紧急贷款的决定是微妙的,几位观察人士将其视作一次影响希腊民主决策进程结果的尝试。

在经历了长达五年多的调整政策后,各项关于希腊的经济、社会及文化权利的指标并未得到提升。相反,在许多领域中反而表现得更为糟糕。无论是在调整政策的规划还是在落实迫切需要的结构改革方面,希腊及其国际贷款方对国内权利持有人的人权义务继续被边缘化。

一些数字或许可以体现出情况的严重性:据估计有二百五十万人的医疗保险受到限制甚至没有,为确保有效获取充分保健的权利,公共医疗卫生服务常常不堪重负。[2]通过照料希腊境内越来越多无力承担医疗服务或药物的人口,民间社会的倡议正在填补公共服务中的空缺。在这样的背景下,政府多年来首次决定将2016年预算中额外的资金分配给公共医疗保健方面,并有意推出提升保健服务获取渠道的计划,我对此表示欢迎。

希腊国内的工作权和社会保障权仍处于混乱之中。希腊是欧元区内失业率最高的国家,年轻人失业率保持在47.9%居高不下。[3]同样令人担心的是长期失业人口的增长,以及只有十分之一的注册失业人口能领取失业救济的事实。尽管计划以保证最低收入计划的形式推出全国社会福利补贴作为最后手段,仍有数以百万的人民目前无法享受最基本的社会保障。令情况更加恶化的是,由于通常已到了山穷水尽的地步,他们中的许多人无法再度依赖于以家庭为基础的团结网络。

形势迫在眉睫,一个欧洲的高度发达国家无法保障其多数人民享有国际人权法赋予他们的具有法律效力的最低程度的必要经济、社会及文化权利。36.0%的人口,即共计三百七十六万人,正处于贫困和社会排斥的风险之中。自2009年至2014年,面临物质匮乏的人数几乎翻了一番,从原先总人口的11%飙升至21.5%。[4]

因此,说希腊在经济和社会权利方面遇到人道主义和人权危机是合理的。在我看来,目前希腊政府和欧元区国家都必须果断采取行动,避免这次严重的社会危机损害一次成功经济改革的愿景。

此外,希腊正面临着一次前所未有的难民潮。我想强调的是关于难民和非正规移徙的希腊政府政策中已有数次积极进展,包括行政拘禁的减少。由于紧缩政策和经济危机,在应对自二战以来欧洲规模最大的难民危机方面,希腊的处境十分艰难,这次危机对经济状况相对好得多的国家来说也是一次挑战。需要来自欧洲和全球的人力、物力和财力支援以确保难民获得适当的保健、食品和住宅。很难理解欧元区国家为何仍未放宽预算限制,这将确保希腊能以一种反映了在人权和难民法领域最佳做法和标准的方式加强对危机的响应。需要保护的不仅仅是刚刚到来的难民。同样重要的是确保在希腊居住多年的寻求庇护者、移徙者以及人道主义特许人士能够进入劳动力市场,并有资格不受歧视地获取社会福利。

希腊必须履行债务责任。但我们不能忽视的是,在国际法的规定下,由于核心人权的强制性特征,人权始终享有首要地位。当两方面法律发生冲突时,让步是必须的。目前的备忘录至少应该从欧元区国家和希腊的人权义务角度进行解读,如有必要,还要对其进行审评,以此定下不可逾越的底线。希腊的调整政策需要在对人权的充分尊重下得以实施,将欧洲和国际人权机构的建议全面考虑在内,[5]包括在今年10月、11月对希腊进行审议的经济、社会与文化权国际委员会和人权事务委员会的结论性意见。[6]有关外债和人权的联合国指导原则也可提供有用的指导。[7]

希腊政府和其国际贷款人都有必要开展一次全面且名副其实的人权影响评估。这样的影响评估应包括过去保护希腊社会中脆弱者的失败经历以及有关调整措施特有的对社会和人权影响的事前预测。

我对欧盟委员会在今年8月首次公布对第三次调整方案的社会影响评估表示欢迎。[8]然而,非常遗憾地说,在我看来这份研究在诸多方面仍令人失望。首先,研究视野有限,远非如我的前任独立专家建议的那种全面的人权影响评估。即使单纯地将其视为一份社会影响评估,其仍缺乏第一次和第二次调整方案带来的社会影响评估,因此无法从过往的失败中吸取教训。在这种局促的视野下,不出意外,研究中并未涵盖任何关于希腊国家议会的裁决[9]、希腊国家人权委员会的建议[10]或代表欧洲议会开展的有关危机对希腊基本权利影响的全面国别调查[11]。研究也没有涉及欧洲委员会的建议、欧洲社会委员会对落实《欧洲社会宪章》的监管[12]或联合国人权机制的发现和建议,其中也包括我的前任独立专家提出的。欧盟委员会的社会影响评估报告中只字未提“人权”,这一事实确实让我倍感震惊。

这强调了在欧盟有关主权债务、社会和人权的政策之间需要更多的一致性。政府在应对金融危机时同样需要这种一致性。我希望这些观察结果将鼓励希腊当局、欧洲机构和国际货币基金组织展开一次全面而稳健的人权影响评估,并提升调整政策的构想和落实,以确保对人权的尊重。

在此情况下,我将强调的是我的前任独立专家曾提出的一条建议,即开展债务审计,这已由希腊政府落实,并由希腊议会和公共债务真相委员会成立的一个委员会以债务审计的形式实行。[13]尽管委员会不久前正式解散,但我认为有必要继续开展此类工作,从过往经验中吸取教训,包括建立对政府官员和私营部门决策者更好的司法和行政问责制度。在冰岛银行业崩溃后成立的冰岛议会特别调查委员会的工作在此方面可以提供一些启发。[14]

希腊不应在危机时期走限制司法救助的道路。尽管司法改革应将目标定为减少从立案到司法裁决之间的时间跨度,但是提高效率不应成为摒弃法律追索的开脱之词。司法改革不应强加新的障碍阻止权利持有人通过司法体系或非司法机制寻求必要的救济。尤其是要进一步加强处于脆弱状态者获得的司法救助,比如贫困人口、难民、非正规移徙者或罗姆人。这包括使那些不具备充分途径的人们能够广泛获取法律援助。

希腊非司法机制的成立是用来确保公共行政的响应能力并提供关于人权事宜的建议,它们不应在最被需要的时候成为紧缩政策的受害者。希腊政府应确保在过去几年内收到越来越多有关社会、经济和文化权利方面投诉的希腊监察员不断获得充分支持以履行其职能。同样地,通过其建议,国家人权委员会在经济危机时期提倡经济和社会权利方面发挥着重要作用。[15]因此,委员会秘书处应获得更多包括职员在内的资源,这一点十分重要。

我想重申的是,建议希腊政府批准《经济、社会及文化权利公约》的任择议定书,其允许权利持有人在用尽国内补救措施之后向经济、社会及文化权利委员会提交个人投诉。这将是迈向确保更好实现经济和社会权利的重要一步。

我还想建议希腊政府采用联合国的“主权债务重组进程基本原则”[16]和联合国贸发会议的“负责任的主权借贷行为原则”[17]这两项设立了对凝聚关于以人权为中心解决方式的共识的原则至关重要的文书。这也涵盖了在主权债务变得不可持续的状况下贷款人和债务人之间的诚信谈判。德国和意大利都对贸发会议的原则表示了支持。这可以视为在希腊债务危机的背景下于可适用的法律标准上建立共识的基础。[18]

现在让我谈谈希腊的第三次备忘录和经济前景。几个月前,希腊政府和国际货币基金组织对该国主权债务的可持续性产生了根本质疑。哪些设想发生了改变,能证明目前能够全部偿还债务的观点是正确的?第三轮调整方案中促进人民和贷款人经济利益的增长战略是什么?作为第三次备忘录基础的债务可持续性分析是否涵盖了落实进一步削减社会支出的政治和社会可行性? 什么是希腊人民的“人权恢复力”? 关于教育系统中的削减可能损害教育质量和创新潜能以及对将来经济增长前景产生的影响,是否有相关的预测? 经济压力、药物滥用、以及反映在不断上涨的自杀率方面的精神疾病和精神痛苦的增加导致了多少人类进步的损失?经济影响导致的希腊高质量人才外流至其他国家的现象是否考虑在内? 令整代人多年处于失业状态会带来什么样的长期经济损失?这些问题挑战着贷款人应当合理合法地期待以希腊人民为代价得以全额偿还这一假设。

我曾遇到过一些人,他们绝望地等待着看到额外的削减会如何进一步恶化他们的处境。我也曾与一些政府官员会面,他们坚定不移地投身于改变,并公开承认希腊目前正面临着的人权挑战,但他们却囿于财政目标无法施展身手。

在我看来,希腊需要债务减免以推动社会包容性增长。债务减免应具体转为一套投资计划,通过在基础设施、研究、发展和教育领域的公共投资刺激实体经济。债务减免需确保有充足的资金改革公共服务、改善服务的供应并弥补社会福利网络中的空缺,包括落实劳工、社会保障和团结部提出的社会包容国家战略。

希腊政府在与机构的谈判中坚持为低收入的首套住房拥有者提供更佳的保护避免房屋止赎措施,我对此表示欢迎。但是,需要密切监管住房市场的情况。无家可归现象的增长已成为危机的后果之一。目前,希腊是住房成本最高的欧盟国家。这意味着希腊人民在住房方面比其他欧洲国家要花费更多可支配收入,包括电力、供暖和用水。[19]希腊社会无法承担被推向享有充分和可负担的住房权利成为少数人的奢侈这一处境所带来的后果。因此,为所有挣扎于支付住房花费的低收入家庭带来经过经济情况调查的住房补贴是至关重要的。

那些被剥夺收入的人无法合理地全额偿还私人债务,包括亏欠税务机构或社会保障基金的债务。私人债务不应导致个人被排除在某些迫切需要的社会福利之外的情况。

希腊经济中,中小型企业占了绝大多数。它们缺乏贷款途径,大宗的不良贷款导致了投资、创造就业和经济增长受阻的情形。但是,在希腊,通过私人投资的复兴克服经济衰退的机会似乎极其渺茫。考虑到产能利用率正处于历史低位,私人投资能够成为经济增长和发展的主要引擎这一广泛的希望可能会被证明是空想;大部分公民的收入预期被压低至极限,是否能度过衰退期仍是未知数。由于欧洲货币政策受限于零利率下限无法进一步刺激私人投资,欧洲经济体正处于长期的停滞阶段,并且对全球经济更深远的风险正在实体化。唯一能给陷于通货紧缩和经济萧条的经济体带来积极推动的方式就是促使政府展开投资行动。为这项自发的公共债务筹资应以一种为政府开展改善贫困和失业人口状况的项目创造政策空间的方式进行重组。

目前,关于政府进一步削减退休金方面存在着巨大压力。在我看来,有必要基于代际团结原则改革退休金体系,以使其具有财政可持续性并防止老年贫困人口现象。通过为所有老年人引入一项温和的、由税款资助的基本退休金且不附加与贡献率成比例的退休金可能是避免该现象发生的最佳途径。

希腊需要将现有的体系变革为一种现代的社会福利体系,它应该是公正、有效、资金充足的,其目标是那些有需要的人,并以一种全面的、不歧视的方式保护社会、经济及文化权利。必须出台最低收入保证计划,这将为贫困人口以合理的方式尽快提供一种经过经济调查的帮助。希腊需要一种能够一经落实就尽快帮助并鼓励提升就业的社会福利体系。但是,在目前的经济条件下,对失业人口的福利覆盖面需要扩展,以确保失业人口能获得最高24个月的津贴。此外,极度受限的由税款援助的失业保障项目需要扩大,以支持更多低收入家庭中的失业劳动者。在此情况下,通过欧洲社会基金(ESF)为受影响的个人提供支持是必不可少的。应将一个可靠且反应迅速的社会福利网络作为目标,确保无法找到工作或因身体缺陷无法工作的人们得以享受有尊严的生活。

为解决获取医疗保障方面的问题,希腊应当着重强化初级卫生保健和全科医师的作用。不考虑社保关系,应向所有人开放包括出院就诊、住院和药物在内的零成本或接近零成本的全套基本保健服务。

希腊的结构改革议程颇具挑战性:改善社会保障体系;确保所有人获取医疗保障服务;公共行政管理专业化;引入一项更先进的税收体系——尤其是通过减少特权人群的漏税和不合理免税现象;刺激经济发展;减少不平等现象;偿还相当数量的债务;以及确保人民的人权。如果在确定这些改革的目标、范围、次序和节奏时没有严肃考虑希腊人民的意见,抑或是贷款人将偿还债务视为唯一目标强加于改革之上,那么很难相信如此遥不可及的改革能够有效落实。唯有通过征询民意、社会对话和以充分尊重民主参与和人权方式落实结构改革,才能够确保国家对这些改革的所有权。

谢谢。

[1]参见其报告,联合国文件A/HRC/25/50/Add.1

[2]世界卫生组织,希腊获得保健服务的阻碍和促进因素, 哥本哈根,世卫组织欧洲区域办事处,2015年,可通过以下地址访问:http://www.euro.who.int/en/countries/greece/publications/barriers-and-facilitating-factors-in-access-to-health-services-in-greece-2015

[3]希腊统计局,劳动力调查,20158,2015年11月11日,第2页,可通过以下地址访问:http://www.statistics.gr

[4]2014年欧统局数据,可通过以下地址访问:http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data/main-tables

[5]参见欧洲人权委员会对于希腊的决策示例,可通过以下地址访问:http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Complaints/Complaints_en.asp

[6]联合国文件E/C.12/GRC/CO/2和CCPR/C/GRC/CO/2,可通过以下地址访问:http://www.ohchr.org/EN/countries/ENACARegion/Pages/GRIndex.aspx

[7]联合国文件A/HRC/20/23

[8]欧洲联盟委员会,希腊新稳定性支持方案的社会影响评估,委员会工作人员工作文件,2015年8月19日,SWD(2015年)162最终版,可通过以下地址访问:http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/pdf/assessment_social_impact_en.pdf

[9]参见国务委员会第2287-2290/2014号裁决,它维持了2012年希腊机构执行的一些减少养老金措施,这违反了第2(1)条:“尊重和保护组成国家首要义务的人类价值”。

[10]参见希腊国家人权委员会关于人权问题持续紧缩措施影响的声明,自2015年7月17日起,可通过以下地址访问:http://www.nchr.gr/images/English_Site/CRISIS/GNCHR_Statement_%20impact_of_austerity_measures_on_HR_2015_.pdf

[11]欧洲议会,欧盟成员国间基本权利危机的影响——希腊国别报告,布鲁塞尔2015年,PE 510.014,可通过以下地址访问:http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/510014/IPOL_STU(2015)510014_EN.pdf

[12]参见以上脚注5。

[13]参见希腊议会,公债真相委员会:初步报告,(2015年6月18日),可通过以下地址访问:http://www.hellenicparliament.gr/en/Enimerosi/Grafeio-Typou/Deltia-Typou/?press=f660f87e-9410-414c-9476-a4bb016e6c48

[14]参见我访问冰岛的报告A/HRC/28/59/Add.1;以及冰岛议员特别调查委员会,http://www.rna.is/eldri-nefndir/addragandi-og-orsakir-falls-islensku-bankanna-2008/skyrsla-nefndarinnar/english/

[15]参见以上脚注10提及的他们的发言。

[16]联合国大会第69/319号决议。

[17]可通过以下地址访问:http://unctadxiii.org/en/SessionDocument/gdsddf2012misc1_en.pdf

[18]参见贸发会议,主权放款和借款准则:贸发会议开始认可进程,多哈,2012年4月22日,可通过以下地址访问:http://unctad.org/en/pages/InformationNoteDetails.aspx?OriginalVersionID=20

[19]根据2014年欧统局数据,希腊的住房花费过载率达到40.7%,欧盟平均值仅为11.4%。这自2009年以来几乎翻了一倍。