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特别报告员关于其对斯里兰卡第二次咨询访问(2016年1月26日至2月1日)结论的意见

日内瓦(2016年2月10日)——我要感谢斯里兰卡政府第二次邀请我于2016年1月26日至2月1日对该国开展咨询访问,并在访问过程中与我进行出色合作。访问期间,我在科伦坡和贾夫纳会见了政府高层官员和大量民间社会组织、受害者团体和外交界的代表们。本次访问期间最重要的对话者,从某种意义上来讲也是在这个时候开展本次访问的主要动机,就是为开展过渡时期司法国家磋商而设立的工作队。我要感谢所有与我会面者。如果没有联合国斯里兰卡办事处、人权事务高级专员办事处和联合国维和支助办公室的支持,本次访问不可能实现。我感谢他们为本次访问作出的贡献。

国家磋商

国际社会——包括本任务授权——坚持开展国家磋商的重要性,坚信补救大量人权侵犯行为的最佳办法是首先让权利遭到侵犯的人参与其中。咨询受害者至关重要,因为:咨询本身就是一种认可和尊重的模式;往往以最残忍方式受到权利侵犯者将带着尊重受到倾听,他们的意见会被严肃对待,这是补救这些侵犯行为最有效的方式。咨询受害者还是一种试图保证将设立的方案与其受益者的需求和预期密切匹配的方式;是获得可能不明显话题和问题的信息的一种方式;从象征意义上来说,它也是重申社会的包容性本质、让受害者重返公民社会的另一种方式,也是向其他人传递平等权利这一概念盛行的一种方式。

因此,看到为设计和落实真相、司法、赔偿和保证不再发生相关问题的国际磋商设立了工作队令人满意,这些问题是法律义务层面的问题,也是斯里兰卡在2014年9月在日内瓦人权理事会就该议题共同提案一份决议时自愿承诺的内容。

此外,特别可喜的是政府决定完全由捍卫人权历史已久的民间社会代表组建该工作队。在挑选该工作队任命成员时,政府看重的是磋商独立性和客观性的重要性,同时必须认识到已接受任命者所承担的风险。每个人的信誉都对此很关键。该行动必须奏效,这是为了它的完整性,但从根本上来说是为了受害者补救方式的有效性,因此也是为了它所传达的关于所有人权利平等这一斯里兰卡公民共有概念的稳健性和严肃性。

棘手的背景

该工作队在远非理想的背景下开始审议;斯里兰卡总统、总理以及几位部长的讲话似乎让人怀疑斯里兰卡遵守其作出承诺的意愿。政府高层官员对失踪者命运的评论也让受害者家庭成员愕然。政府只公开了很少的信息来说明工作队、工作队任务、它在通过和落实过渡司法时期政策总体战略之下开展的国家磋商中的作用,这使得人们对政府的决心及其不同成员是否齐心关注这一重要问题产生了不确定。

这些讨论进行背景的第二个特点是政治高度两极化。我要借此机会给出一些提醒:斯里兰卡历史的本质极其复杂,这意味着没有一个社群在某一个时刻完全没有成员参与需要解决的人权侵犯或侵害行为。在这一背景下,过渡时期司法在某场事实上涉及多方的冲突中并不是仅仅为一方的权利侵犯行为提供补救。因狭隘的党派政治目而将过渡时期司法措施工具化,就破坏了可在大规模侵犯和侵害行为后实现重返社会的少数办法之一的合法性。过渡时期司法措施必须以人权概念为基础,因此真相、司法、赔偿和保证不再发生作为权利事项,必须独立于身份、团体成员或宗教等其他因素,让相关权利受到侵犯或侵害的受害者享有。斯里兰卡需要利用所有可用的方式向其公民证明,权利平等是对该国有意义的概念。那些在处理真相、司法、赔偿和保证不再发生问题时似乎将其当作零和游戏且只关乎单个社群的人,严重危害了国家。这包括某些政客、媒体人士,甚至还有一些宗教领袖,他们说的好像这些措施只会针对或惠及一个团体。所以我们必须明确:应追究大规模或系统性侵犯或侵害行为肇事者的刑事责任,不论其身份考量;所寻求的真相就是全面而平衡的叙述,它会客观冷静地试图了解任何可能参与该做法的社群或团体成员所犯下的侵犯和侵害行为;应设立赔偿方案为人们提供独立于其团体身份的福利,不论如何定义,它只取决于身为侵犯或侵害受害者的事实;最后,倡议应落实到位,为所有人、而非单个社群成员提供不再发生的保证。

在这一背景下,国家提出要启动需要大量关注和支持的国家磋商进程;这将在北部的许多受害者,特别且尤其是妇女称她们仍遭受着侵入性监控且她们的安全关切并未完全得到安抚的情况下进行。此外,磋商将在未事先共同努力告诉公众何谓过渡时期司法的情况下进行。要让磋商具备合法性,从最高层往下的各级政府必须向社会各部门(包括武装和安全部队在内)传达其对该进程的承诺和进程的重要性,保证磋商不受国家所有部门和政府的干预但又能获得其支持。

因为国家磋商不会促成可行动的蓝图,更何况普通大众对过渡时期司法工具的几乎还没有了解——原因还有很多——重要的是思考并把磋商设计成是持续的,而非一次性的机会;无论落实什么措施,都需要建立与民间社会,特别是受害者的沟通和回应方式。

能力落差

磋商不会促成可行动的蓝图这一事实也意味着政府内部需要就这一话题进行一定程度的能力建设(这也与磋商不应成为部分领域缺少行动的借口有关)。虽然部分个人和政府部门的承诺是显而易见的,也已制定了内阁停止活动和审议机制方面的计划,制定全面过渡时期司法政策,甚至是其概要,都需要比目前拥有的更强的能力。建设这些能力是必不可少的,这样就可以迅速转移辩论,从考虑设立一般性过渡时期司法措施的有利性至少转为将通过磋商进程的意见最终形成的可选具体方案概貌。

再次坚持全面的政策

从某些方面来讲,现在仍处于明确制定综合过渡时期司法政策进程的早期,特别报告员想要对此前讨论有失偏颇的部分做出提醒;斯里兰卡最近主要的讨论都集中在设立问责程序方面,事实上,关注的只是这类程序很狭隘的一个方面,即法官的国籍问题。这一问题本该从技术能力的角度来讨论,也就是特殊问责机制专门处理大规模犯罪并良好运作所必需的技术能力(还有对公正性和独立性至关重要的考量)。对于未经历相应司法程序的国家,这些技能通常并非广泛可用,因为它们不是对律师常规培训的一部分,而是随着时间的发展慢慢形成的专业技能。然而,关于法官国籍的讨论取代了对技能组合的讨论,对这些案件的调查和起诉同样需要专业技能组合。

狭隘地关注问责机制(的一方面)也替代了对全面过渡司法时期政策其他部分的关注,即真相、司法、赔偿和保证不再发生问题。它们每一个问题本身都需要仔细规划,也需要对其相互关系的关注。这些措施将有望应对各方所犯下的大量侵犯行为,不仅只是在冲突结束之时,还包括更长的时间内,此外,潜在受益人群体庞大且形态各异,这些事实都说明更有必要不让这些机制的规划进程落后。同样的,还要考虑过渡时期司法政策如何与其他正在进行的倡议融合,不仅仅是宪法改革项目,因为很明显它们之间存在着很多重要的重合之处,特别是在确保不再发生方面,涉及司法机构的独立性、对安全部门不同成分作用的定义、军事法院的司法管辖权、对反恐立法的制约以及像所有斯里兰卡人的权利法案那样根本的问题等。

没有一个国家可以在短时间内做到这一切。斯里兰卡已经启动了这一远大的进程,对这一进程的准备工作不能操之过急,更别说是落实工作了。工作队收到的磋商时间表说明对在艰难的环境下解决复杂问题所涉及的内容可能存在一些不切实际的期望,在当前的环境下,新领域的方案正首次接受审议。那些熟悉世界不同地区过渡时期进程的人理解它的挑战,他们不会希望斯里兰卡只是为了证明其遵守承诺就通过措施。他们希望,一方面是政府立即关注其可以毫不拖延地采取行动的特定问题(比如失踪问题、立即通过受害者援助方案,包括心理社会支持以及武装部队占领土地的遗留问题等等),另一方面是政府参与建立能够可持续地逐步在真相、司法、赔偿和保证不再发生问题上取得成果的强有力机构的可靠进程。

特别报告员重申他的信念,这是斯里兰卡解决对现在和将来施加着重大压力的过往问题的历史机遇。虽然富有挑战性,但如果能正确解决这些问题,它将为所有社群成员开放至关重要的机会。

巴勃罗•德格列夫在2012年被联合国人权理事会任命为首位寻求真相、司法、赔偿和保证不再发生问题特别报告员。他在过渡时期司法问题上具备丰富的专业和学术知识,包括他任务之下的四大措施(真相、司法、赔偿和保证不再发生问题)。德格列夫先生与全世界不同过渡时期司法机构开展合作,为多国政府和多边机构就国际政策、过渡时期司法和司法、安全与发展间联系等问题提供建议。他在2001年至2014年间担任国际过渡时期司法中心研究主任。2015年6月,德格列夫先生担任纽约大学法学院人权和全球司法中心过渡司法项目主任。

了解更多请访问:http://www.ohchr.org/CH/Issues/TruthJusticeReparation/Pages/Index.aspx

联系:srtruth@ohchr.org

特别报告员是所谓人权理事会特别程序的一部分。特别程序是联合国人权系统中最大的独立专家机构,是人权理事会在世界各地应对具体国别状况或专题问题的独立调查和监测机制的总称。特别程序专家在自愿的基础上工作;他们不是联合国员工,所做工作没有收入。他们独立于任何政府或组织,以个人身份行使职责。