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法官和律师独立性问题特别报告员莫妮卡·平托女士对2016年4月29日至5月7日斯里兰卡官方联合访问的初步意见和建议

联合国法官和律师独立性问题特别报告员和酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题特别报告员

法官和律师独立性问题特别报告员莫妮卡·平托女士*的初步意见和建议

科伦坡,201657

* 该声明应该结合酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题特别报告员的初步意见和建议进行阅读。在此查看声明:

简介

应政府邀请,我的同事——酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题特别报告员——胡安·E·门德斯先生(Juan E. Méndez)和我于2016年4月29日至5月7日访问了斯里兰卡,评估酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题以及法官和律师独立性问题的状况以及遗留的挑战。我们感谢政府发起访问国家的邀请,在访问期间提供的充分合作以及他们展现出的努力,尤其是外交部促进和组织官方会议的努力。同时,我们希望感谢联合国驻地协调员和联合国斯里兰卡办事处为准备访问提供了支持。

斯里兰卡处于其历史上的关键时刻。虽然30多年的武装冲突已经结束,但国家战争状态的大多数结构仍然存在,留下的斯里兰卡社会结构遭到了破坏。现在,极为关键和紧迫的是更换允许严重人权侵犯行为的法律框架并建立健全的民主体制和法律标准,实行和保护在斯里兰卡宪法和其自愿批准的国际人权条约中具体表达的人权。

与我们谈话的官员认为国家的主要威胁和挑战是国际恐怖主义和有组织犯罪,这是当前世界上大多数国家所面临的问题。然而,他们永远不能为压迫做法的继续或促进基本人权和公民自由侵犯的规范框架辩护。

2015年1月和8月的选举带来了民主空间的开放,政府的改变引起了一些充满前途的改革,如宪法委员会的重新任命。然而,在该国通向可持续的法治民主化的道路上还期待并需要更多的改革。需要恢复改革势头并在综合和包容的框架内加速积极改变的进程。

在访问科伦坡、阿奴拉达普勒(Anuradhapura)、贾夫纳(Jaffna)和康堤(Kandy)期间,我有机会与大量高级官员交换意见,包括外交部、国防部、法律与秩序部、监狱改革、康复、重新安置和印度教宗教事务部、首席法官、总检察长、国家警察委员会、国家人权委员会、北中省、北方省和中央省省长、司法事务委员会、法官培训协会、法律援助委员会以及来自各个层级的法官、斯里兰卡律师协会、律师、学界和民间社会的代表们。访问期间,酷刑问题特别报告员也有机会访问大量的拘留设施包括军营,他的声明中可以查看详情。

现在,我将分享我的一些初步意见和建议。我会在书面报告中进一步完善我的评估,该书面报告将于2017年向联合国人权理事会呈交。

初步意见和建议

需要一个反映社会多样性的司法系统

斯里兰卡的法律和司法系统吸收了许多从英国人继承而来的法律、做法和诉讼程序,以及主要应用于民事案件的罗马荷兰法。这个社会主要是僧伽罗人(Sinhalese),以及重要的泰米尔人(Tamil)和穆斯林少数群体,他们在国家北部和东部居于主要地位。

然而,人口多样性并未反映在司法部门组成、总检察长办公室、警察或诉讼程序使用的语言中。例如,司法部门最高层任命的法官中极少有说泰米尔语的法官——事实上,除现在的首席法官这个例外,高等法院(最高法院和上诉法庭)中没有泰米尔人。负责调查和发起刑事诉讼第一步的警察队伍也多数由说僧伽罗语的人组成。总检察长办公室也极少有说泰米尔语的政府律师。

因此,不仅应该明确将多样性写入任命法官和招募政府律师和警员的标准,还应在法庭中任命有资格的口译人员,作为确保正当法律程序的措施。

斯里兰卡的妇女已达到了司法系统中的最高职位。然而,她们的人数随着法院层级的增加而减少。斯里兰卡可以设想一个司法系统的均等计划,有助于女性在司法系统中的参与。

加强独立司法行政

这个国家需要进行严格的内省,以改善司法系统和总检察长办公室的质量。这包括审查和公布任命法官的标准和通过惩戒程序免职的原因,提供高质量的法律和技术培训,包括对国际人权法的强制性培训。我的一名对话者表示:“司法部门是国家资产”。它也是一个常设机构,国家三大分支之一,在基于法治的民主社会中发挥着基础性作用;因此,它应该是稳健和有效的。

总之,司法行政应更加透明、分权和民主。参与法官、总检察长办公室律师和司法人员任命的审理应公布选拔程序,包括所遵循的标准和方法。《宪法》规定了首席法官负责涉及司法领域行政事务的许多审理,这极大地限制了他管理这个重要政府分支的能力。

严格而高强度的招募程序对司法系统的高质量至关重要。司法人员应该在符合个人和技术要求以及至少部分匿名的竞争考试之后再得到任命。他们应该得到技术事务培训,包括法庭管理或复杂的法证证据分析以及人权法培训,包括性别平等和妇女权利。

法官的晋升委托给司法事务委员会,不仅应该考虑一个人的资历,还应考虑他或她的长处。但是,现在没有适当的法官绩效评估方式。晋升决定缺乏透明度。没有为人所知和已建立的标准,这赋予了司法事务委员会过多的自由裁量权。

并且,司法事务委员会负责初级法院法官向国家不同管辖区的调任。虽然在一定年份之后将法官调任至另一个管辖区必然可以促进司法独立,但应该关注进行此类调任的条件。通常会询问法官的倾向,但似乎没有对采取决定的原因制定清晰的标准和程序。就法官调任而论,如果司法事务委员会建立清晰的法官调任指导方针并公开,将改善其透明度。

在有待宪法修订案或修订之时,法律应该明确提供任命法官和通过惩戒性程序免职的具体标准,惩戒性程序基于法律并应该通过对正当法律程序的充分尊重而具体化,包括审查权。

法官的工资不仅应该是无形的,还应充分使法官及其直系亲属过上体面的生活。法官的工资还应结合自身情况进行考量,不与其他公务人员相似,他们的职能完全不一样而且也有承担其他工作的可能性。建立单独的司法部门工资级别还应有助于考虑其他津贴,这对于定期与配偶和孩子搬至不同工作场所的法官尤为重要。

蔑视法庭是在司法场所的法律犯罪,在过去成为一些首席法官制裁当事人时最喜使用的工具应该制定清晰并精确定义藐视法庭罪范围的法律,确认构成藐视法庭的行为并建立处理这类案件的程序。

独立、公正和透明的制度

民主还要求所有运用司法管辖职能的实体遵守公平审判权的基本标准,即独立、公正和有能力并尊重正当法律程序。因此,独立性、公正性、能力、遵守正当法律程序以及在更高实体前上诉决定的权利就所有惩戒性程序而言都是需要履行的关键要求。在斯里兰卡的背景下,这包括国家警察委员会执行的国家惩戒性程序,这涉及现役警察、政府律师公共服务委员会、牵涉到法官时的司法事务委员会,很显然还有来自最高法院和上诉法庭的法官免职或弹劾程序。

透明度是法治至关重要的必需品。斯里兰卡的机构,包括那些对于法治政权极为重要的机构,普遍是不透明的。更透明的机构能在加强国家民主和保护免受专断方面发挥重要作用。在这样的背景下,其运作方式未在法律中记录的机构应该立即让公众知晓其进行活动的程序所遵循的法规和准则。作为说明,宪法委员会应该公布它为自身建立并应用在免除任命职能中的程序规则以及用于评估候选人与所给职位合适度的标准。这样的公开将促进消除对故意不透明和专断可能的指控。

第一次在《宪法》第十七修订案提出、通过该《宪法》第十九修订案重新建立的一些民主成就受到斯里兰卡和国际社会的广泛欢迎。在这样的背景下,宪法委员会被重新引入作为负责建议大量独立委员会成员任命的机构,如斯里兰卡人权委员会或公共服务委员会,并负责批准高等法院法官和重要执行职位如总检察长的任命。宪法委员会由10名成员组成,7人为政治家,其他3人为民间社会的代表们。为了避免委员会范围内任命程序的政治化并加强其合法性,应更改现在的构成以将更多的民间社会代表包括在内,包括来自律师协会和学界的可能代表。

2015年在国家人权委员会任命了高度可靠和有能力的委员。委员会明智地选择在政策咨询和人权意识提高方面投入更多时间、努力和资源,以变得更加积极主动而非被动反应。委员会需要得到支持,它应该获得更多人力和资金来源以加强和扩大其活动并培训更加有见识和有效率的职员,重获它在公众心目中丧失的公信力。人权委员会前的投诉程序为受害者提供了一些希望,但它们无法独自解决对严重人权侵犯行为有罪不罚的问题。

司法责任

斯里兰卡现行的法律没有包括法官的适当行为守则。拥有这样的守则将有助于一切惩戒性程序。它的起草应该委托给由退休和现任法官、律师协会和学界代表们组成的委员会。它应该考虑联合国关于司法机关独立的基本原则、班加罗尔司法独立原则和其他类似文书,包括区域性文书中提供的国际标准。

问责是民主社会所必备的。对于每一位公民,法官都应该为他们的不当行为进行问责。司法责任与司法独立密切相关;它不会也不应该构成对独立的不适当干涉或限制。在这样的背景下,惩戒性程序应该依照经议会通过的法律进行,议会将建立由独立和公正的个人组成的特别小组并将列举出不当行为的具体原因和相应的制裁,制裁必须适当且充分。这些程序应该以尊重正当法律程序的方式进行,应该提供上诉决定的可能。

对最高法院和上诉法庭法官的问责目前通过一个议会前的弹劾程序进行。这个在《宪法》中预见的程序缺乏一般法规则。它由议会通过现行命令落实。实施中的免职程序极端政治化,阻止了它的合法性。这因而涉及到了司法系统的独立,即任何弹劾程序都要受到经议会通过的法律管理。该法律应规定免职程序原因性质的司法认定,以及对据报不当行为调查结果的认定。立法应该根据如班加罗尔司法独立原则中表达的国际标准明确规定不当行为的构成。最终决定应该掌握在小组或上诉法庭的手中,其本质上由退休法官组成,决定所给案件中不正当行为的存在。为了避免该小组组成中的任何选择性,它可以决定法官退休时即自动加入弹劾小组或上诉法庭成员清单。

宪法审议——加强独立的机会

斯里兰卡议会最近将自己加入制宪委员会而且正在采取措施,意为起草新的宪法宪法条款,可能成为一项或多项宪法修正案或新的宪法。无论在何种情况下,这样的行为提供了一个机会来授予保护司法行政独立性和公正性条款的宪法地位,从而促进加强司法部门整体的独立性和公正性。

例如,《宪法》应该包括法官和检察官任命的要求、标准和选择程序、可能导致其被免职的原因以及弹劾等惩戒行动要遵守的程序。其他国家机构的组成也应该得到修订,以预防司法行政的政治化。基本权利宪章也应该彻底修改,纳入斯里兰卡自愿批准的国际条约中包含的全面人权,特别是关于获取司法救助、联系律师、得到有效补救权利的条款,以及享有充分遵守正当程序保证的公平公开审判的权利的条款。

司法事务委员会管理进入司法职业的地方法官的初步招募以及调任、晋升和惩戒性程序管理,由最高法院的首席法官和两名法官组成。其独立性和技术能力可以通过扩大其组成得到加强,以便包含独立个人——即退休法官、高级行政干事、上诉法庭现任法官或律师协会的代表们。这些个人亦能带来具体的专业知识和技术建议。

国际人权法的落实

在斯里兰卡,《宪法》位于法律等级之首。这个国家批准了绝大多数的国际人权条约,包括一些关于接受联合国条约机构处理个人来文权限的文书。然而,这些文书及其相关判例在国内层面并没有被视为是可实施的。这种双重性的极端形式不是可持续的情况,因为众所周知,一个国家不可援引国内法条款为它未能遵守其自愿批准的条约辩护。

斯里兰卡应该采取紧急措施,依照其宪法程序实施经批准并已经生效的国际人权条约中受保护的权利。确保每个人在其管辖范围内能够享有和行使受这些文书保护的权利,如果必要,能够通过法院获取有效补救和由主管当局执行司法决议。同时,这个国家应该执行由其自愿接受管辖的联合国条约机构通过的决定。

检察长的职责

总检察长同时担任国家法律顾问和首席检察官。第一个身份要求总检察长就法律草案的合宪性提出建议。在一个法律经议会通过之后没有法律合宪法性司法审查的国家,这是一项重要的权力。

总检察长亦是首席检察官,就其本身而言替代了过去存在的独立检察官的职位。在这个身份中,总检察长应该发布清晰且适当的犯罪调查与起诉指导方针。具体的指导方针可以根据对严重人权侵犯行为的调查制定,包括酷刑和违反国际人道主义法行为。他还应该监督案件如何具体化,以避免其办公室造成的延迟。即使在‘普通的’无关冲突和非政治案件中,总检察长在提出起诉上也耗费了过多时间。这只是斯里兰卡法院使用者不得不忍受的司法行政漫长的司法延迟原因之一。

总检察长办公室作为国家代表,绝对不应该等同于维护政府。他的办公室还应该能够在他们代表的国家和公共利益与机构背后的人之间进行简明的分割,以避免任何可能的利益冲突。这种利益冲突已经有所显现,例如在总检察长办公室在人身保护令的应用中显出对警官或军官的维护。如果法院决定被告为他们受控的罪行负责,将要求这个办公室起诉这些罪行。

警方在刑事司法系统中的重要作用

警察部队也在司法刑事诉讼中发挥着重要作用,因此他们应该得到适当的培训。警察部队应该吸收生活在国家中的不同群体成员并能说国家所有的语言。警察不仅应该能用僧伽罗语和泰米尔语交流,还应该能在记录被拘留者声明时如此,以在法官面前呈现可靠的证据并遵守正当法律程序。因为警方承担在治安法院的起诉人角色,其警官应该接受执行这个敏感职能的充分培训。

联系律师并获得其他正当法律程序保证

政府必须确保每个被拘留的人自被捕之时其就有联系律师以及每个人都知晓这一点的权利。这个权利应该写进《宪法》,但在修订案之前,它应该在国家立法中得到体现并且应该委托执法人员告知被拘留者其权利的职责。

供状的惯常做法——尤其是在《防止恐怖主义行为法》规定的情况下——以及现行法律中未明确规定的辩诉交易如果保留,应该伴随一些支持的证据,以便司法程序履行阐明事实的职能。真相只是司法程序的目标之一。

司法延迟

司法程序过于冗长,而且其涉及的时间尤其影响着被剥夺自由的人。这相当于对正义的否认。案件经常被推迟。法官无法应付他们必须处理的案件数量。刑事调查局和政府分析师部门集中于科伦坡并管理整个司法系统的调查。刑事检察官负担过重。法庭裁决在民事和刑事事件上的双重积压应该得到考虑,以作为处理延迟和预防积压出现的特定工作计划的目标。一些有待解决的要素如下:加强调解制度的能力,增加法官数量;在国家不同地区建立更多法院包括家庭法院;改善总检察长办公室的检察部门以促成强大的检察官办公室以及落实绩效评估计划。

斯里兰卡拥有调解委员会制度,大体由退休公职人员组成,处理的案件涉及不超过一定数量卢比的索赔。这个系统可以得到改善,通过开放申请的公共机制任命退休法官和提高金额以涵盖更多案例。用这种方式,也许有可能以公正的方式解决许多案件,从而减少司法案件数量。

司法救助

司法救助不仅对于实行得到有效补救的权利至关重要,而且还被明确纳入《2030年可持续发展议程》目标的组成部分。然而,为了行使这个权利,斯里兰卡人需要能够接触法院并及时裁定他们的案件。整个国家有335名负责所有审理的法官,这是司法事务委员会给我们的数字,似乎对于超过2000万居民的人口而言是不充足的。此外,法官的数量似乎不足以处理斯里兰卡所面临的法律问题的多样性和复杂性。任命更多法官也需要伴随着充分的设施和资源,包括建造新的法院。虽然政府应该从全球角度逐步处理这个问题,它应该立即并以看得见的方式采取这个方向的具体措施。增加法官和法院数量应该也能帮助解决司法延迟的极端严重问题。设立新的法院和雇佣更多的法官将进一步促进减少积压和法官的日常工作量,允许他们提高工作质量。

在一个缺乏公设辩护部门的国家,法律援助委员会正发挥着重要作用。其组织和地理显示是所有斯里兰卡人获得司法救助权利的重要工具。委员会应该得到充足的国家预算的支持。

通常,司法诉讼尤其是刑事诉讼不考虑受害者。所有司法行动者都应该在工作中考虑到受害者。刑事诉讼应该得到修订以与儿童权利相容,从而避免儿童与侵犯者共同出庭的残忍经历。在这个背景下,家庭法院的建立也许十分重要,前提条件是法官接受过这类事件的培训而且得到心理学专业人员、医疗服务和其他的援助。

今天,斯里兰卡的基本人权管辖权只在担当唯一审理的最高法院得到授予。许多人无法获取这项管辖权,因为他们不得不到首都科伦坡去并雇佣一个当地律师。还应该向全国各地九个省的高等法院赋予这项管辖权。

教育和培训

法学院的教育应该承认学生是未来的法律操作者,将不得不面临一个法律秩序经受巨大变化的世界。他们应该做好准备处理涉及新问题和新工具的不同议题。法官、检察官和律师都是法律毕业生。法律课程应该注意并利用新的问题和实际事件,包括国际人权法、性别视角、国际人道主义法、国际刑法以及证据,包括复杂犯罪和其他犯罪中的证据。

法律具有不断演化的性质,因为它需要适应社会需求。所有那些参与司法系统的人,无论是法官、律师、政府律师或是警官,都需要不断更新他们的知识。斯里兰卡的法官协会应该包含国际人权法的具体培训、性别平等和妇女权利以及新的法律问题。协会的管理当局应该接受由退休法官、学界和律师界代表们组成的委员会的建议。

过渡时期司法

斯里兰卡不止一次通过成立特设委员会调查严重而复杂的罪行并明确过去的暴行和处理所吸取的教训。然而,由于多种原因,这些委员会不如希望的成功,甚至它们的存在危害了主管常设机构的发展或加强。

斯里兰卡正在设想处理近代历史问题的过渡时期司法机制。这些机制对于未来十分重要而且作为治愈过程具有实际价值。无论采取什么决定,政府都应该确保用于处理这些问题所设立的或已存在的机构由独立和公正的人组成,在社会中完全无可争辩而且充分掌握法律。过渡时期司法战略的不同要素以综合和整体的方式进行设计,考虑这些不同成分之间的必要联系。

斯里兰卡处于一个计划加强其司法系统的绝佳时刻,以此作为加强政府一大主要分支的方式和确保历史不再重演的方式。国际社会应该支持斯里兰卡的这些努力,不仅在政治上提供支持,而且提供这个领域的充分培训和合作。