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联合国人权理事会赤贫和人权问题特别报告员菲利普·奥尔斯顿教授结束毛里塔尼亚访问的声明

努瓦克肖特,2016年5月11日

1. 简介

此次声明标志着我结束了应毛里塔尼亚政府之邀对该国为期十日的访问。我十分感谢政府、特别是人权与人道主义行动专员办事处在我开展任务期间提供的鼎力合作。我十分荣幸能与总理、经济财政部长、内政与分权部长、住房、城市规划与领土整治部长以及社会事务、儿童与家庭部长会面。我还与众多国家机构的总干事和负责人、国家机构与部门的当地代表、地方长官(Wali)、地方行政长官(Hakem)、市长、相关国际机构代表、各国驻毛里塔尼亚大使和民间社会代表会面。我还会见了遍及戈尔戈勒省(Gorgol)、卜拉克纳省(Brakna)和特拉扎省(Trarza)的许多赤贫人民。

2. 人权义务

毛里塔尼亚已批准了所有主要国际人权条约。其中包括《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》以及《残疾人权利公约》。我此次访问的目的是评估和向人权理事会报告毛里塔尼亚有关赤贫问题的政策和方案在多大程度上符合其人权义务。

3. 概览

在许多方面看来,毛里塔尼亚是一个富庶的国家。该国的矿产、渔业和畜牧业资源十分充裕,在塞内加尔河谷也有着优质的农业用地。奴隶制早已不为该国的法律体系所接受,国家也已保持稳定,并享有相对较高水平的国际发展援助。尽管国家在近些年取得了颇为可观的成就,在城市领域尤其如此,但在戈尔戈勒省、特拉扎省和卜拉克纳省等地区,情况则截然不同,那里有大量人民仍生活在赤贫之中。对他们中的许多人来说,迄今为止政府的发展带来的唯一实际影响即是征收他们的土地并交给大规模投资者,但此举并没有任何补偿。

4. 主要问题

关于此次任务的最终报告将于2017年6月呈递给联合国人权理事会。报告将覆盖能够解决的众多问题。尤其是,报告将详细探讨复杂但十分棘手的地权问题、有效无偿征用传统社区所有土地问题及其通常会导致的毁灭性后果。但我在本次声明中旨在强调六个问题。

(a)  排斥

在几乎所有实权职位中,哈拉廷人(Haratines)和非裔毛里塔尼亚人(Afro-Mauritanians)都系统性缺席,他们也始终被排除在经济和社会生活的诸多领域之外。这些群体占全国总人口的三分之二,但各种政策却对他们的需要和权利熟视无睹。官员们始终告诉我毛里塔尼亚不存在任何歧视,无论是基于民族、种族还是社会出身。这些重复的牵强声明或许可以被合理地当成反面证据。政府必须将终结“奴隶制残留”的承诺扩展至直接解决最长久、最重要的“残留”,即大部分前奴隶群体的权能不断受到严重削弱的情况。

政府坚决主张在政策中不能考虑族裔问题,这加剧了现状。在此方面,一个突出的糟糕例子就是,无法获得国家身份证的绝大部分人都来自这两个遭到排斥的群体,而在毛里塔尼亚,没有身份证几乎什么也不能做。当我问及据估毛里塔尼亚有多少成年人无法以获得国家身份证的形式拥有公民身份时,得到的答案并不具说服力。似乎很显然,政府并不知道有多少人没有公民身份。根据我获得的大量信息显示,这个问题很明显是广泛存在的。没有身份证件的人无法投票,无法接受高于小学水平的教育,没有资格享受各种政府福利,通常也不能拥有土地。发放身份证需经历重重繁琐的官僚手续,而据报人们也很难找到办事官员。对于生活在赤贫中的人来说,获取身份证的花费十分昂贵,若要提起申诉程序,人们必须走上法庭,法律和惯例中引入了大量官僚主义安排,这使得众多申请人望而却步,其中绝大部分正巧是黑人。尽管无法获取身份证的绝不止他们,但对非裔毛里塔尼亚人来说问题尤为严重,他们在上世纪八十年代末到九十年代初“人道主义遗留问题”(passif humanitaire)的背景下遭到驱逐,身份证件被收走或丢失,而在回国之后,要想重新恢复身份证件并全面享受公民权利则是困难重重。

语言政策是实践中歧视的另一种方式。正如毛里塔尼亚将阿拉伯语定为官方语言,一个国家完全有权指定单一的官方语言。但在许多人民不使用官方语言的多语言国家,政府理应在此方面具有适当灵活性,而非坚持所有来文必须使用阿拉伯语。

(b) 经济和社会权利的承认

在国际论坛中,毛里塔尼亚不断重申其有关经济、社会及文化权利的义务。尽管宪法的序言中提到了经济和社会权利,但却没有相关的实质性条款。这些关键权利似乎也并未以任何有意义的立法形式得到认可。官方对享有水、保健、教育和食物等物资的人权的承认将开始改变政策的制定和落实方式。

毛里塔尼亚国家政策似乎是以对公民的慈善行动构想的,而非基于权利。尽管慈善义务是伊斯兰教法中重要且值得尊重的构成部分,但这并未抓住国际人权法规定的国家对居民的正式义务的本质和范围。

(c) 消除赤贫需要加强一致努力

政府正确指出了贫困率的显著降低和城市发展倡议的巨大影响,以此强调了这个领域的成果。但也应将这些成果置于长期严峻的现实中考虑。44%的农村人口仍生活在贫困之中。一家之主从事种植业和畜牧业的家庭的贫困率分别为59.6%和41.8%。戈尔戈勒等各省小学净入学率低至65.3%,一些农村地区儿童仅有10%能够进入中等学校。

通过参考健康权问题可以反映统计数字之外的贫困人群。在实地访问中,更好地获取卫生设施多次被作为首要问题提出。我造访了戈尔戈勒省的Kouedi村,那里的350位居民不得不跋涉至七公里之外的姆布特镇(M’bout)获取保健服务。在由十二个村庄组成的Bath Moyt公社中,唯一的卫生诊所只有一名护士和一名助产士。那里的儿童常常感染疟疾和痢疾。如果患有并发症,那么村民就不得不搭乘出租车奔赴至二十公里以外的蒙盖勒(Monguel),车费高达8000乌吉亚。若情况更加复杂,病人就必须花去22000乌吉亚远赴卡埃迪(Kaédi)。目前,唯一能将病人从公社的不同村庄送往诊所的救护车是一辆驴车。在特拉扎省的Keur-Madiké村中有一家卫生诊所,但护士早在两年前离职,政府至今仍未指派新的工作人员。诊所就此废弃封锁,昂贵的卫生设施和药物遭到遗弃。由于村庄无法提供保健护理服务,而雨季时通往罗索市(Rosso)的道路无法通行,因此当遇到紧急状况或分娩并发症时,村民不得不跨越塞内加尔河进入塞内加尔寻求帮助。

产前和产后护理在实际上的完全缺失对妇女的影响特别深刻。国家统计结果完全证实了因设施缺乏所导致的后果。毛里塔尼亚仍然是全球产妇死亡率最高的国家之一。2013年的人口普查显示,每10万例活产的死亡率为582例。但世界银行的数据显示2013年和2015年的死亡率分别高达655例和602例。同年,五岁以下儿童死亡率为84.7‰,这个沉重的数字告诉我们要做的还有很多。

(d) 愿景与现实

尽管经济和财政部长为毛里塔尼亚勾勒出了令人印象深刻的人道愿景,但这种愿景和实地现实之间仍存在鸿沟。多年来,毛里塔尼亚显然无意制定重大战略,在之后的几年内也并无此意。筹备中的加速增长和共同繁荣战略(Stratégie de croissance accélérée et de prospérité partagée)等类似战略若仍未将社会权利认可为人权的一种,不努力针对赤贫人口中最贫穷的群体并通过民族包容政策,那么它们将收效甚微。

(e) 准确的分列数据

毛里塔尼亚国家统计局强效且专业,但政府收集、分析和呈现大多数据的方式明显带有政治干预的印记。粉饰数据且拒绝根据民族、语言或其他此类重要层面将数据分列共同导致了获取有关社会生活绝大多数领域精确一致的图像极度困难,因此,有效的政策设计变得难上加难。今天隐藏的问题必将惊扰未来。

(f) 发展

政府的太多社会发展方案都是临时性的,更多地响应有权势的选民,而非有需求的人。国际捐赠方尚未成功鼓励政府方针更具原则性和系统性,他们自己也过少关注可能大力增进其联合影响的协调工作。应考虑建立一个毛里塔尼亚之友(Friends of Mauritania)小组,将主要捐助者集中起来,在与政府的常规会议之前共同讨论优先事项。

在此次声明中,我将就两个特定的重要问题发表一些意见。其中之一是关于国家打击奴隶制遗留、融入和扶贫署(Tadamoun)的作用,另一个则有关目前正在使用的现金转账系统。

(i) 国家打击奴隶制遗留、融入和扶贫署

国家打击奴隶制遗留、融入和扶贫署是扶贫领域的领头机构。扶贫署成立于2013年,有三项独立且互相关联的职能:扶贫、解决奴隶制的影响以及制定并落实方案以促进因“人道主义遗留问题”逃离国家的毛里塔尼亚回返者重返社会。总体而言,扶贫署在行使后两项职能方面采取了极低的姿态。相反,扶贫署管理部门声称一般性的扶贫发展项目是解决其任务授权中三项主要内容的最优做法,并由此减轻了为满足两个特定群体的需求制定专门方案或政策的压力,而为这两个群体解决问题恰恰是其创建的原因。为此政策辩护的理由在于,最好不要单独让某些群体受到有利待遇,更不用说承认在许多问题中都存在有关民族的深刻根本原因。当我问及机构的组成以及机构是否力求在职员所属的族裔群体之间达到任何种类的平衡时,负责人坚定地回复,这种办法是不可想象的。考虑族裔构成既不相关也不合适。除政府人员之外,与我谈话的每个人都表示毛里塔尼亚社会中的绝大多数事物都是基于民族考量决定的,在政治领域中尤其如此,在这样的社会中,不考虑族裔问题似乎是难以成立的。

无论如何,整体政策选择由政府决定意味着领导机构实际上并没有直接解决国家两大最紧迫的社会问题。

尽管扶贫署在其章程和展望中被赋予了发展机构的作用,但除了(将在随后描述的)现金转账方案工作之外,扶贫署的行为实际上似乎更像一个大型慈善组织,试图通过建设活动留下自己的足迹。大多数情况下,对国家建筑的运作程序方面,扶贫署本身既不负责也不参与。将学校和健康中心简单地交付给相关当局管理,寄望当局拥有设施运作或修复的人力资源和管理能力,但通常之前的经历已证明事与愿违。

尽管扶贫署2015年的年度报告如今应早已公布,但事实并非如此,且扶贫署无法为我提供任何有关其近期整体活动的详细账目。鉴于有待解决的问题规模过大,扶贫署约两千万美元的预算之低令人沮丧。在鉴别优先问题或领域方面,扶贫署似乎并未根据已确定的透明标准运作,更不用说选择特定的筹资项目了。无论扶贫署的实际运作方式如何,此种方法令其受到了庇护和偏袒的指控,还有人称其主要关注的并不是有原则地针对最脆弱社会成员的需求。

扶贫署官员鼓励我造访我所在地区的一些重要项目。遗憾的是,由于方案早在官员提议前就已定下,我只能访问一处此类项目。这是一所2015年于达尔巴卡尔(Dar el Barka)建成的学校,但至今仍未开放招生。学校外形颇为壮观,在极为贫困且人口并不密集的沙漠地带毅然耸立,如同黄色的泰姬陵。这所学校配备了令人叹为观止的行政人员办公室,教师中的课桌椅和大黑板也都是崭新的,显然令扶贫署和本地当局倍感自豪。学校的建造共计花费8400万乌吉亚。我造访的其他学校大多极度拥挤、严重缺乏教职员工、缺少可靠水源供应、有时甚至没有可用的厕所——与这所学校的情况大相径庭。对话者向我保证,这所学校的规模甚至在努瓦克肖特也是前所未有的。但尚不清楚的是如此宏伟的学校在关键方面是否表里如一,如教师资源、维修费用以及确保充足的饮用水和厕所供应的可能性。即使这所学校确实是一个例外且在上述方面表现良好,但如何能将扶贫署为数不多的可用资源利用到极致的问题仍然存在,是修建几处诸如此类的象征性标志,还是将其投入到解决国内现有学校的迫切需求,这些学校的建筑坍塌,厕所无法使用,因其糟糕的设施和住宿条件难以吸引和留存教师资源。

(ii)  现金转账系统和希望(Emel)商店

毛里塔尼亚政府社会开支的很大一部分(除教育和卫生保健之外)都与所谓的Emel(阿拉伯语中的“希望”)方案有关,该方案于2011年启动,旨在响应一次严重的旱灾及其导致的粮食不安全。希望商店(Boutiques Emel)是希望方案中最大的组成部分,是全国范围的补贴食品商店网络。用于希望方案的公共支出于2012年达到顶峰,为327.2亿乌吉亚。2013年这个数字降低到129至144亿乌吉亚之间,于2015年又上升至210亿乌吉亚,预计在2016年达到217.9亿。毛里塔尼亚大量依靠国家资源为此方案筹资。然而,经济和财政部和国际金融机构显然认为该方案过于昂贵,且在针对赤贫人口方面极为低效。

2015年4月,政府和世界银行的国际开发协会就引入现金转账方案以及所有贫困家庭“社会登记”的项目达成共识。世界银行(1500万美元)、萨赫勒适应性社会保护多方捐助者信托基金(来自英国的400万美元)以及毛里塔尼亚政府(1000万美元)将在五年期限内为这项耗资2900万美元的项目集资。项目文件提出,现金转账系统可能令希望方案总体上逐渐退出,这是为了实现整体节余和提供用于现金转账方案及可能的“cash plus”社会方案的充分资源。尽管尚未就此作出任何决定或进行公共讨论,但这个选择显然已进入讨论视线。

该项目的第一阶段是建立国家社会登记体系以追踪毛里塔尼亚最贫困的十五万家庭。其中的十万家庭将最终收到现金转账,登记体系也可用于其他方面。家庭进行社会登记的方式如下。首先,设定每个地理区域(而非行政区域)内可进行社会登记的贫困家庭限额。其次,以各个地理区域内形成的社区为目标,根据限额鉴别此地区的贫困家庭。最后,被选中的家庭将填写一份问卷,以此过滤非贫困家庭(代用经济情况检验)。将为自认应进入社会登记的家庭开设一项投诉机制。

项目的第二阶段是引入全国现金转账方案,该方案最初将每三个月为十万贫困家庭提供15000乌吉亚,共计每年将花费60亿乌吉亚。此方案将由扶贫署管理。目前,尚未对现金转移的接受者制定重要条件,如孩子登记入学或参与疫苗接种方案。避免此类条件的原因不言而喻。正是由于毛里塔尼亚缺乏获取教育和保健服务的渠道才使此类条件变得不切实际。

为了更好地理解社会登记和现金转账方案的引入,我与许多有关此项目的行动者进行谈话,包括经济和财政部和该部门的社会保护专家以及扶贫署、世界银行和联合国儿童基金会的负责人。我还访问了正在推进项目第一阶段的戈尔戈勒姆布特的部门(moughatta),并与地方行政长官、扶贫署代表和参与社会登记中贫困家庭筛选的社工进行会面。我还会见了姆布特镇居民以及N’Dadj-Beni Choufra和Kouedi的村民,他们已被选入参与社会登记。基于这些讨论,我要提出几点观察结果。

首先,毛里塔尼亚在2013年通过了一项国家社会保护战略(NSPS),其中包含对社会保护的广泛多维概念,明确承认了社会保护是一项人权,并将社会保护与社会保护最低标准倡议联系起来。 自国家社会保护战略通过之后,毛里塔尼亚政府的大多数社会保护努力却仅狭隘地关注于食品援助,这只是国家社会保护战略五大支柱之一。尽管全国现金转账方案在原则上可以成为政府社保政策的重要元素,但仍存在担忧,即现金转账方案将排挤其他任何与国家社会保障战略的几大支柱有关的社会保护方案。虽然国家社会保护战略中引入了协调社会保护措施的制度机制,但此项机制被认为是功能失调的,且不明确“属于”任何职能部委。

其次,与我讨论的多个对话者都批评了希望商店对城市的偏袒;并未关照甚至没有足够资金在补助商店中购买食物的赤贫人民;由于较高的运营成本导致的效率低下;以及为腐败提供机会。虽然这个最初作为临时性应急措施而设立的方案中存在这些明显缺陷,但希望方案现已运行了六个年头,众多毛里塔尼亚人民都依赖于这个超过一千家商店构成的网络。在毛里塔尼亚这样的贫困国家,70%的食物都依赖进口,叫停一个为大部分人口获取食物提供支持的方案需要谨慎行事。全球有多个国家因在世界食品价格不稳定的背景下废除粮食补贴而经历了社会动荡,毛里塔尼亚应将此考虑在内。

2016年用于希望方案的开支约为220亿乌吉亚,而正在设想中的现金转账方案除管理成本之外只需花费60亿乌吉亚。尽管经济和财政部长认为,由希望方案逐渐退出导致的预算空缺将由现金转账方案或其他社会保护措施填补,但这似乎完全不符合任何其他行动者的期待。

虽然世界银行相信有可能准确“定位”最贫困的毛里塔尼亚人民,在实际操作中似乎仍存在巨大风险,即该方案的科学性极度缺乏。社区中最贫困的人并非一目了然的。这取决于鉴别“最应得的人”所用的定义和反复无常的程序。目前的方法也许能预防所谓的“包容错误”,但是否能预防“排斥错误”则另当别论了。第一,从每个村庄“组”中选择贫困家庭可能会导致歧视和村庄、村民之间的冲突;这在毛里塔尼亚各族裔少数群体毗邻而居且有时共同经历过动乱历史的背景下更成问题。第二,目前尚未明确由谁最终决定贫困家庭的选择,以及该程序包含多大程度的真正协商和参与。应为自认被错误排除在外者开设一项热线形式的投诉机制,但在毛里塔尼亚的复杂背景下,此类投诉机制能否同时保持独立和有效也令人怀疑。

在现金转账方案的设计方面有以下几点意见。第一,每三个月15000乌吉亚似乎不足以对目标家庭的生活带来预期影响。这个数字仅占国家贫困线每年169445乌吉亚的约三分之一。我们似乎没有理由认同一些政府官员的看法,即更高的数量将会鼓励人民的懒惰和依赖性。第二,不随家庭规模调整金额显然是存在问题的。第三,现金转账方案(以及社会登记)并没有法律根据,这意味着现金转账可能在任何阶段消失,没有对资格要求的说明,也并未要求设立任何投诉机制。最后,现金转账方案的后续筹资来源尚不明确,这使我们对方案的可持续性产生疑问。

以上几点并非是指现金转账方案本身存在问题。而是指出在得出该方案是有效的、可行的、公平的这一结论之前,还有许多方面的问题有待解决。为达成这样的成果,我建议采取以下措施:

a) 若政府已严肃考虑“希望商店”逐步退出等行为,则应对其结果开展一次影响评估。评估也应将对受益人和其他受影响个人的人权产生的影响考虑在内。

b) 应该将希望方案缩减中节省下的预算专门用于社会保护的开支。

c) 社会登记和现金转账方案的目标确定程序应根据姆布特目标确定程序完成后的评估进行。应特别关注有关不同族裔群体成员之间关系的目标确定程序。

d) 降低排斥错误发生率的一种方式是改变目标确定程序的顺序,以代用经济情况检验开启当地选择程序,接着以一种能够确保所有受影响个人参与的方式让地方社区核实结果。投诉机制的存在应是真正独立于政府的、透明的且容易获取的,并且有能力对初步的目标确定结果进行调整,这一点十分重要。

e) 应评估现金转账的数量,将有关数量方面可能需要的地区和国际经验与证据考虑在内,以此对人类发展产生改革性影响。现金转账还应适合于反映家庭规模和其他相关状况,如残疾与否、疾病情况和失业情况。

f) 社会登记体系和现金转账方案应以新的国家法律为基础,明确获得现金转账的资格,承认现金转账是一种合法权利,建立目标和投诉程序,并规定现金转账的初始数量。

g) 随后引入的现金转账方案获取资格的条件应附有经济和财政部和/或扶贫署的合理意见,根据现有的教育、保健服务和其他相关社会服务情况提出所有潜在接受者能够符合的条件。

参见我于2014年向联合国大会呈递的社会保护最低标准倡议报告,请访问这里:http://www.ohchr.org/CH/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15219&LangID=C