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联合国移徙者人权问题特别报告员结束对希腊的国家访问

雅典(2016年5月16日)——在政府发出邀请后,我于2016年5月12日至16日对希腊开展了访问。在为期五天的访问中,我访问了雅典、伊多梅尼(Idomeni)和中马其顿的保利卡斯特罗(Polykastro)以及爱琴群岛的莱斯沃斯岛(Lesvos)和萨摩斯岛(Samos)。我会见了政府代表、民间社会组织、国际组织以及移徙者,包括在羁留中心和非正式营地的移徙者。

我要对政府为规划和协调此次访问提供的支持与配合表示感谢。我还想诚挚感谢民间社会组织帮助准备这次任务。

我对希腊访问任务的进行是为了跟进我2013年6月关于希腊的报告和2013年6月关于欧盟外部边界管理的专题报告,为此我还访问了突尼斯、土耳其、意大利以及布鲁塞尔和维也纳的欧盟机构,以及我2015年6月的专题报告《依靠今后一代人的迁移》(Banking on mobility over a generation),为此我访问了意大利、马耳他和布鲁塞尔的欧盟机构。我之所以决定开展此次后续研究,是因为:2015年抵达希腊的移徙者和寻求庇护者人数为前所未有、有很多人在海上遇难、欧盟不同国家出现了政策变化,以及最新的欧盟-土耳其“声明”。

我的报告将于2017年6月呈交至联合国人权理事会。我坚信,我的报告将帮助希腊政府和欧盟机构发展持久的基于人权的希腊移徙者和寻求庇护者解决方案,包括关于边界管理的重要问题,并通过符合国际人权法基本原则的战略长期移徙和流动政策。

希腊的挑战

希腊面临着自1945年以来欧洲最大规模的移徙者和难民流动。它展示出了真正的决心——在强加的财政紧缩时期主要通过它自身的有限资源——实施有原则的对策,帮助所有非正规移徙者和难民的到达。

由于其地理位置,希腊-土耳其边界是进入欧洲非常规边境通道的主要通过点。大多数移徙者希望经过希腊并向北欧前进。由于前南斯拉夫马其顿共和国关闭与希腊边界的决定,超过1万移徙者,包括老人、有婴儿、幼童的家庭、孕妇和残疾人,依然生活在伊多梅尼悲惨的条件下。在所有中心都有志愿者和国际组织工作,提供基本需求如食物、庇护所、医疗服务和卫生设施。在政府服务之外,民间社会的努力值得称赞,地方当局提供了十分需要的支持,同时必须称赞当地人的好客、捐助和耐心。

整个希腊本岛还有2万到3万人被困在开放接收设施或非正式的营地中,如海林尼克(Helliniko)机场。除此之外,随着欧盟-土耳其协定的落实,2016年3月20日后到达的移徙者只有两个选择;申请庇护或被送回土耳其。这导致90%的移徙者现在正试图申请希腊的庇护,这在之前只占很小一部分。

令人遗憾的强制拘留的使用

法律将抵达者的行政拘留时长限制为至多为25天。然而,实际上拘留有时候会持续更长时间。我十分遗憾希腊政府的政策增加了对包括无人陪伴儿童和家人在内的非正规进入希腊领土者进行拘留。

我访问了保利卡斯特罗警察局、海林尼克妇女羁留中心以及萨摩斯岛和莱斯沃斯岛封闭的接待和身份查验中心(RIC或“热点”)。我对各地不恰当的拘留条件深表关切,尤其是接待和身份查验中心的混乱状况。虽然许多行动者怀着善意,但缺乏全天候营地管理、鉴定弱势移徙者的冗长过程、明显过于拥挤的问题放大了社区之间的摩擦冲突、家庭和年轻单身男性的混居、周末许多政府服务的缺乏、收到的程序和时间线信息互相矛盾以及移徙者拘留设施的程序性保护不足这些问题正在造成不可接受的严重混乱、失望、暴力和恐惧。

我与许多不同群体的代表们进行了谈话,他们指出了压倒性的不安感,因为开放接待中心和封闭的拘留设施中缺乏适当的治安。需要有效且专业的营地管理,确保所有行动者的活动得到适当的协调和合理化,从而避免管理的缺失和严重的混乱,并确保对不同国籍者的非歧视,这对于通过促进获得服务的平等和公平建立信任是十分需要的。

我敦促希腊宣布放弃拘留移徙者的想法,除在一些情况下——例如——已记录对他人有危险的风险时采取可能的最短拘留时间。相反,应对引入和遵守登记和庇护程序进行鼓励。现在允许移徙者作为寻求庇护者登记后可在岛内自由行动的做法是通往正确方向的措施。

为未成年人制定适当的响应措施

我见到无人陪伴儿童被全天锁在警察局牢房中,超过2个星期不能到室外,我还得知,一些儿童可能要待一个月。我还见到整个家庭被拘留在封闭热点中连续几个星期。与我见到的开放接待中心和非正式营地中的儿童相比,在以上两种情况下的儿童显然因为这个经历承受了创伤和悲痛。

正如儿童权利委员会确定的,拘留决不可能符合儿童的最大利益。即使是在“保护性监护”的伪装下,儿童受到行政拘留也是完全不可接受的。当务之急是要建立面向家庭和无人陪伴未成年人的开放庇护所这一形式的替代办法,并配合适当的咨询和服务。

我欢迎政府提议发展更有组织的无人陪伴未成年人监护系统。他们的保护和发展要求快速指定监护人,有必要的专业培训、经验、专门知识和能力(如专门的社会工作者),而且得到必要资源的适当支持。儿童的最大利益取决于监护人能在所有关于儿童的事宜中尽快做出最优决定。必须指定适当的监护人并落实儿童最大利益程序,这是无人陪伴未成年人待遇的关键组成部分。

开放接待中心可喜的发展

希腊政府在本岛迅速建立了大量的开放接待中心,正在为它们配备适当的服务:30个已开放,还有15个已在计划之中。一些设施还不符合移徙者的基本需求,如充足食物和医疗卫生服务。

建立移徙者、政府官员和其他行动者之间的信任是关键:应该通过鼓励措施吸引移徙者到开放接待中心,希腊必须抵制强制移动他们的诱惑。

多变的政治环境缺乏一致可靠的信息

我收到移徙者和与移徙者社区工作的民间社会组织的信息表示,申请保护的程序和时间线仍未明确。由于欧盟-土耳其“声明”最近触发了复杂的庇护程序的改变,无法获取关于移徙者权利的信息,也缺少他们可用的保护机制,如家庭重聚和搬迁。移徙者和民间社会组织发现这些程序难以走完流程而且无法清楚下一步和申请状态。

然而我很欣慰的是,在未来几周,将发布关于庇护程序的多语种信息说明,庇护服务将与欧洲庇护支持办事处(EASO)合作成立信息提供小组,到开放和封闭中心提供关于庇护程序的信息。我敦促政府同样制作类似的说明,提供关于所有到达的移徙者的权利和义务的信息,有效使用监测脆弱性的个人评估,更好地提供有条理的信息。

庇护服务的稳定增长

希腊庇护服务在过去三年中得到了相当程度的加强。这个过程十分稳定,但由于金融危机的约束进展得十分缓慢。此外,庇护系统从来不是意味着一口气吸收成千上万的请求,目前,这是由于前南斯拉夫马其顿共和国边界关闭和欧盟-土耳其“声明”造成的。

希腊庇护系统在全希腊开放了7个区域庇护办事处和3个庇护单元。目前的合格确认率是47%,这远比之前的1%接近欧洲对相同国籍人员平均数据。然而,很明确,庇护服务无法在短期处理5万份庇护申请。因为它不是为这个量级的暴增数量设计的。庇护服务显然人手不足,官员和社会工作者正艰难地处理庇护请求。因此,我对正在加速招募的消息表示欢迎。

庇护服务缺乏确保有效和快速获取庇护系统的必要资金:在过去几个月中,移徙者难以完成登记前和登记系统的流程。为了确保公平的过程,最重要的是它能获得授权和资金以招募口译人员和提供知情程序的法律援助服务。

在这种情况下,庇护程序十分冗长和复杂。我十分欢迎庇护服务将到6月底显著扩大其容量的消息,以将使每日处理的庇护请求从80条增加至640条。

第4375/2016号法律中克减条款规定的快速通道程序没有提供充分的保护。原则上,这个程序的优先级不应基于一个人的国籍。必须采取措施确保适当地鉴定弱势群体(寻求庇护者、儿童、患病的或残疾移徙者、贩运受害者、暴力受害者、需要家庭重聚者),对有限数量有必要拘留的移徙者进行个人评估,阐述其必要性的原因,并释放所有拥有适当身份的其他移徙者。只有这样,才能减少目前许多移徙者所经历的艰难困苦。

必要的机构强化

我欢迎希腊批准《禁止酷刑公约任择议定书》(OPCAT)。希腊监察员是国家防范机制。我敦促希腊为监察员办公室提供必要的资源,使其可以对整个希腊领土的移徙拘留设施进行定期和频繁的不通知访问。

监察员办公室和国家人权委员会(NCHR)是重要的独立机构,能加强对希腊所有人包括移徙者的人权保护。我敦促希腊确保它们有充足的资源履行职责,在制定移徙政策时为它们提供有意义的参与程度,并确保它们获得权能以在任何情况下对移徙者待遇进行警示性监督。

欧盟政策在希腊响应措施中的核心作用

欧盟和欧盟成员国还没有制定出长期的移徙和流动战略,欧盟对时事的响应似乎总是缺乏战略和应急规划,最终往往导致提供得过少且过晚。将目前的状况视为人道主义危机仅仅证明了目光短浅。欧洲真正的危机在于政治意愿的缺乏,这是由于缺乏政治眼光,将移徙和流动视为欧洲现在和未来问题的一部分。

在艰难维持外部边界管理的过程中,欧盟正经受其对人权忠诚度的考验。通过慢慢地除去寻求庇护者和移徙者的权利,欧洲正在创建一种新“常态”,并迫使希腊——一个陷入经济危机中的国家——承担保卫欧盟外部边界的巨大责任,不顾人力和资金成本。同时,欧盟不谴责欧盟成员国暴力行动和不遵守区域性和国际人道主义和人权法的做法,实际上宽恕了其成员国犯下的人权侵犯行为。

强调安全化只在违反移徙者人权时才充分有效,这是国家和欧洲法院和法庭一直控制的趋势。对边界安全化的过度依赖将只会增加边界的痛苦事件。

2016年3月18日的欧盟-土耳其“声明”是一项在国际法中没有强制性的政治“协定”。它的法律基础受到了破坏,无法在法庭上受到法律的挑战。此外,还不确定它是否会得到充分应用,因为土耳其公民到欧盟旅行的签证开放条件还在谈判过程中。同时,希腊受到了极大的压力(据一些行动者所说接近“欺凌”),早在其生效之前就被要求立即落实并对移徙者采用最大的约束手段,以实现将大多数移徙者送回土耳其的目标。

这段事态发展中缺失的是对欧盟-土耳其“声明”进行彻底的事前人权影响评估,这将覆盖其所有方面以及事后人权监督的清晰机制,可能持续几年,以捕捉其随着时间改变的特性,尤其是考虑到关于违反宪法或欧盟人权法的申诉到达法院和法庭需要经过很长时间。

所有行动者面临的挑战是发现响应移徙行动的适当政策而不侵犯移徙者人权也不避开法治。“移徙危机”不仅仅是一个政治问题:宪法、欧洲和国际框架都充分适用。不幸的是,欧盟特别是欧盟成员国许多行动者的行为似乎表明,他们将此种情况下的移徙者人权和法治视为可有可无。

2015年,欧盟承诺将66400人迁出希腊。不幸的是,从2016年5月中旬起,只有1170人迁出。我呼吁欧盟成员国有意义地与希腊分享责任,希腊正在艰难地为移徙者提供人权保护。欧盟成员国必须开始有意义地搬迁寻求庇护者。大量的非正规移徙者被困在希腊,这主要是由于欧盟和欧盟成员国政策和惯例导致的。欧盟成员国需要紧急履行他们对搬迁和重新安置的承诺。欧盟内部强烈需要团结和责任共享,以确保充分尊重所有这些移徙者的人道主义需求和人权。

暴行、仇外心理和对边界安全化的过度依赖只会增加边界的痛苦事件。正如我此前多次提到的,欧洲需要移徙和流动的长远眼光,确保欧洲国家为难民(稳健和迅速的重新安置方案)和移徙者(允许人们到达和寻找工作的智能签证方案)流动提供安全和常规的渠道。只有那时,欧洲国家才能从走私犯那里接管流动市场并重获对边界的完全控制,而不侵犯移徙者的人权。

向希腊政府提出的初步建议:

  •  进一步发展和落实长期综合移徙战略,将移徙者人权作为其框架。追求与国际组织如联合国难民事务高级专员办事处、国际劳工组织、人权高专办和民间社会进行密切合作与紧密协调,通过制定并落实该战略保护和促进移徙者和难民的人权。通过语言和工作确保移徙者的融入是这个战略的中心。
  •  落实和充分尊重区域性和国际人权义务并坚持法治,在其移徙政策的落实中支持所有移徙者的权利。
  •  对有限数量有必要拘留的移徙者进行个人评估并提供其必要性的原因阐释;严格制止拘留无人陪伴未成年人或有儿童的家庭,以符合儿童的最大利益和家庭团聚原则。
  •  紧急考虑对所有移徙者特别是无人陪伴未成年人或有儿童的家庭进行拘留的替代方式。只应该在国家法第4375/2016号第四十六条预见的例外情况下才可命令拘留。
  •  在所有中心——包括转移前中心——提供适当的拘留条件,确保所有被剥夺自由的移徙者能即刻联系他们的家人、联系律师(如有必要应该免费)、如果需要可寻求庇护、获得医生和口译人员、获得他们的手机和即刻质疑其拘留的能力。
  •  将无人陪伴未成年人问题作为优先事项解决;发展实质和有效的监护系统,确保监护人接受了必要的专业培训、经验、专门知识和能力(如专门的社会工作者),而且得到必要资源的适当支持;显著扩大无人陪伴未成年人庇护所容量。
  •  使儿童能行使他们的教育权和健康权,让所有相关部门参与;确保所有移徙儿童进入国家保健系统,包括所有他们需要的疫苗接种;确保所有移徙儿童进入国家教育系统,确保他们能尽快入学。
  •  向所有利益攸关方,包括移徙者自身和所有有责任促进和保护移徙者人权的人——如政府官员、国际组织、民间社会和律师——提供清楚和系统的所有移徙政策信息。向所有与移徙者工作的政府官员特别是在边境和拘留接待他们的官员提供人权培训。
  •  确保有效和及时进入庇护程序;确保进行个人评估;用移徙者理解的语言提供信息,告知移徙者他们所有的权利和保护机制;提供获得法律援助和口译人员的途径;确保庇护程序的正当程序保障,保障公平审讯、有效补救、不驱回和不集体驱逐。
  •  制定律师和口译人员名单,使庇护服务、第一接待服务和其他机构可轻易获得。
  •  即刻任命每个热点和每个开放营地的营地管理方,负责协调所有行动者的活动和保护移徙者人权;提供关于中央管理权力的清楚和公开信息。
  •  增强人权机构,如国家人权委员会和监察员办公室,包括强化其工作人员和资源,使他们有效完成任务,包括对所有移徙者羁留中心的监督。
  •  批准《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》,这将为希腊政府管理移徙提供有用的法律框架并确保对移徙者人权的充分尊重。
  •  提供清楚的移徙者合法化所有程序。

对欧盟的初步建议:

  •  确保充分保护所有移徙者的人权,无论其身份,这是其支持希腊管理移徙者进入欧盟领土行动的工作中首要考虑的,并且提供必要的人力和资金资源,以充分和有意义地支持希腊。
  •  进一步发展和落实长期综合移徙战略,将移徙者人权作为其核心框架。
  •  重申其对区域性和国际人权义务的承诺并坚持法治,在其移徙战略和政策的落实中支持所有移徙者的权利。
  •  确保独立和彻底的人权影响评估,纵览欧盟移徙议程、欧盟-土耳其声明和所有未来关于流动和移徙的协定如何进行。
  •  检查欧盟对欧盟-土耳其“声明”等协定的责任。
  •  支持希腊当局提供拘留的替代方式,特别是对转变为封闭拘留设施的热点的管理。
  •  确保迅速落实从希腊搬迁寻求庇护者的决定,基于需求评估而非国籍;确保迅速响应家庭重聚请求并为促进家庭重聚提供援助;确保快速启动来自土耳其难民的重新安置。
  •  显著增加对希腊改善移徙者在热点和开放接待设施中条件的项目的支持;显著增加对希腊直接与移徙者工作的部门和机构的支持;通过分配资金以便临时增加人员,支持庇护服务和第一接待服务;增加其他成员国对合格人力资源的支持。
  •  支持欧洲人权机构网(ENHRI)、欧洲监察员网和欧洲儿童事务监察员网(ENOC),使他们可以支持其成员机构提供充分的移徙拘留和服务提供机制监督。