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联合国赤贫和人权问题特别报告员菲利普•奥尔斯顿结束对中国访问的声明

北京,2016年8月23日

1. 简介

中国近年来在减缓赤贫方面的成绩,以及在改善社会福利方面实现宏伟目标的成绩都是非凡的。尽管其领导层仍在艰难应对各种巨大挑战,包括增长放缓、突出的不平等现象、难以根除的环境退化、以及定义法治过程的艰难过程,但它建设没有赤贫的“小康社会”的决心毋庸置疑。这种政治意愿令人刮目相看,在当今世界上也太过少见。

我对中国的访问使我有机会亲眼见到许多诸如此类的成就,并通过中国在国际人权法之下义务的视角进行理解,而中国也为塑造国际人权法体系提供了帮助。在经济、社会及文化权利受到太少关注的国际背景下,我要欢迎中国对这些权利的重视。

在本声明中,我想强调中国所取得成绩的巨大规模,但也会提到其面对的一些持续挑战。对于中国人权状况的报告为数不少,既来自政府一方,也来自其他参与者和观察者。我的工作不是拾人牙慧,而是根据联合国人权理事会委予我的任务授权,反思在中国的大背景下减贫与人权之间的关系。

就此,区分发展目标的成绩和人权义务的遵守情况是十分重要的。两者相辅相成,但并不等同。中国的发展成就毋庸置疑,但我的任务是思考它们是否也转变成了对中国人民人权获得充分尊重的保障。

这方面最困难而复杂的挑战是理解共产党的领导作用如何与承认个人权利、提供有意义的问责机制共存,而问责机制也是人权框架中不可或缺的要素。中共十八大的主席报告很好地捕捉到了这项挑战,他说,为了“加强社会建设”,需要“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。调和这些不同的面向并不容易。

2. 成绩

过去三十年来,中国已经让数亿人脱贫,近年来的脱贫速度尤其突出。这是惊人的成绩,是主事者的功劳。尽管经常会有精确的数据给出,但要了解脱贫人数究竟是多少却出奇地难。一部分原因在于考察的时期不同,采用的标准不同,使用的数据来源不同。一些官方机构和世界银行的数字范围为5亿至7.67亿。官方现在倾向于使用7亿这个数字。同样引人注目的是,进步的取得不仅在于解决收入贫困问题,还在于实现一系列多样的社会目标。

几个例子就足够说明问题。2003年,只有10%的人口拥有健康保险。2013年,约有95%的人参保,包括大多数农村贫民和弱势的城市群体。2009年,只有2.4亿人参与养老金计划,实际收到养老金的人为5800万。到2014年,参与人数上升到8.42亿,接收人数为2.29亿。中国已经引入了影响深远的社会援助方案,比如五保制度,面向老人、残疾人和青少年等,还有低保制度,为地方贫困线以下的贫穷家庭提供现金或实物支持。2000年至2012年间,婴儿死亡率降低60%,孕产妇死亡率降低49%。新生儿预期寿命从1990年的69岁上升到2012年的75岁。

如果其他国家要从中国的成绩中吸取经验,那么主要经验似乎是:(1)运作良好的市场经济能够产生大量财政回报,包括为国家,(2)政府出手干预、以改善市场难免未能顾及的相对庞大人口的境况是必要之举,(3)对于减贫真正的政治意愿可以说是最为重要的元素。

前方的挑战

政府数据表明,截至2015年底,中国5.7%的人口仍然生活在赤贫中。各地数字差异很大,从中国西部高达10%到东部仅有1.8%。某些群体尤其脆弱,比如少数民族,他们的赤贫率是12.1%,老年和青年的赤贫率高于9%。

习近平主席承诺在2020年之前消除赤贫,这样就不会落下任何人。若参照每天2.3美元或每年2800元人民币的收入标准来定义赤贫,这在实践中就意味着让5575万农村人口脱离赤贫。这个目标已写入第十三个五年规划(2016-2020),各级政府和党组织都已收到指示,要给予该任务最高优先级。种种迹象表明,这个目标即将实现,甚至提前实现。

这又是引人注目、值得钦佩的目标,但有如下几点观察意见。第一,全面消除赤贫不在预期中,因为出于行政目的,只要总体赤贫率低于3%的界限,这个目标就可被视为实现。第二,这个方案针对农村穷人,不包括针对消除城市地区赤贫现象的专门措施。第三,一些专家指出,所谓“指标至上”促使官员过于狭隘地关注基于收入的减贫方针,因而不够关注贫困问题中的一些多维度层面。第四,在中共成立100周年纪念之前,党的一些目标急需实现,这一需求明显盖过了一系列广泛措施,专家们也质疑在缺少此类措施的情况下,消除赤贫从中期来看是否可以持续。

第五,也是就这项初步声明而言最重要的一点,当前所采用方针的实施是否符合人权义务,特别是它是否提供了有意义的问责机制。

准确数据的重要性

正如之前所提到的,没有哪个权威数字能准确表明中国近年来脱离赤贫的人数。在一些情况下,可用估算数字之间的差异无关紧要,但既然政府设定的未来减贫目标具有精确性,这就强调,对于使用哪种衡量标准、依靠哪些数据来源拥有清晰的了解是十分重要的。近期一项对官方统计数据的分析称,国家、农村和城市的贫困率水平“远高于官方估计的数字”。[1] 毫无疑问,政府成绩斐然,与此同时,存在差异的数据和对官方数据来源准确性的质疑产生了一个问题,这就是数据准确而透明的重要性。这里提到的研究调查表示,“官方调查的数据收集过程缺少透明度”,我在亲自访问中国期间明显感受到,数据可得性也存在显著问题。除了一些人提到已开展的家庭调查外,关于数据来源和收集程序的详细信息少之又少。目前有一些例子,声称被认为是负面的数据未予公布(比如2013年国家卫生服务调查中关于家庭灾难性卫生支出的数据),另外分类数据也不可得,特别是基于性别分类的数据。同样,在监测中国对有关童工的两大主要公约的遵守情况时(第138和182号公约),国际劳工组织专家委员会对缺少涉及这些问题的官方数据表示关切。

3. 主要挑战

最终报告将提到当前声明中难以详述的各类问题。报告将包含具体涉及以下问题的各部分:

  • 减贫目标
  • 对社会发展采取整合方针的重要性
  • 与平等相关的挑战
    • 性别
    • 残疾人的权利
    • 男女同性恋、双性恋、跨性别者和双性者的权利
  • 农村征地
  • 教育权
  • 健康权

不平等

中国在减缓贫困方面的伟大进展伴随着严重不平等现象的兴起。这表现在某些圈子的炫耀性消费水平,更重要的是城乡差异。政府经常颂扬的“中国梦”中不应该存在严重不平等。1981年至2007年间,家庭净收入分配的基尼系数从0.28上升到0.49。[2] 尽管收入分配趋势从2007年开始因为缺少独立数据而无法明确,但最近的官方消息报告称,2015年收入基尼系数为0.462。这仍使中国高居收入分配最不平等国家的前30位。有独立研究称,中国2010年的基尼系数达到0.61,2014年为0.6,这将使其成为全球最不平等的国家之一。[3] 据此,1%最富有的家庭拥有全国三分之一的财富,而25%最贫困的家庭只占有总财富的1%。国务院在2013年承认,收入不平等是一个问题,并明确了35项准备采取的措施。不过,尚不清楚随之产生的政府政策是否取得了重大进展。

城乡地区的不平等率问题重重。2007年城乡家庭收入水平比为4:1。这一比例在2014年降至2.53:1。[4]  这是积极的趋势,如果农村收入继续比城市收入增长更快,该差距有望进一步缩小。但另一个事实是,政府开支一贯倾向于城市精英,损害了农村居民和移徙工人(农村向城市移徙的群体)。这其中的部分原因在于中国分散式的财政体制,这导致以地区为基础的人均公共社会服务开支差异巨大。[5]

另一个问题似乎在于城市和农村户口拥有者之间的待遇差别。户口制度是一种家庭登记制度,20世纪50年代由中国政府正式引入,延续至今。中国公民可登记为(1)城镇非农业户口,(2)城镇农业户口,(3)非城镇农业户口,(4)没有户口登记。拥有非城镇农业户口的人在许多方面处于相當不利的地位。来自农村的2亿移徙工人占到一些大城市人口高达30%的比重,而他们却被描述为“下等阶层”,在获取教育、保健和社会保障等社会服务时面对不平等的待遇。[6]

研究表明,公开转移强化了已有的不平等,富人比穷人受益更多,城市人口比农村人口受益更多。[7] 一项未发布的研究显示,公共养老金制度具有“高度的累退性质,低收入群体的养老津贴明显更少。”[8]

城市居民对户口改革依然进行着强有力的抵抗,这项改革会为移徙工人提供更便捷的正规化道路。当前运作的这一制度的后果给许多移徙工人造成严重问题,但只有当政府分配额外资源,更加彻底的改革才是可行的。

对有关中国的经济和社会权利纪录的评估

中国2001年批准了《经济、社会及文化权利国际公约》,并且是多项承认经济和社会权利的其他国际条约的缔约国。在人权白皮书和国家人权行动计划中,中国一贯强调其承诺保障这些权利。

为了理解将这些权利作为人权而非广义发展目标所需采取的行动,了解政府应当采取的三类措施将大有裨益。它们包括:以立法或其他形式承认这些权利,创建促进这些权利实现的机构,提供问责机制确保对侵犯行为的补救。[9]

对经济和社会权利的承认

宪法第二章列出了“公民的基本权利和义务”,并包含多项条款涉及《经济、社会及文化权利国际公约》的内容。 相关宪法权利的表述通常与《公约》中的表述不同,后者所包含的一些权利在宪法中找不到对等内容。中国宪法没有提及人权条约等诸多条约的国内地位,也没有提到它们在国内法律体系中的高低次序。政府将这种沉默解读为,这些条约只有在通过立法程序归入国内法律之后才能被法院采用。   

没有一项在国内执行的法律具体提到这些条约。一些学者也得出结论,基于《公约》的经济和社会权利并没有在中国立法中以特定的人权术语加以涉及。[10]  相关法律通常概括地提及宪法,但从未明确提到《公约》的一般性内容、具体的《公约》权利或宪法中具体的经济和社会权利规定。这种承认经济和社会权利的立法框架因此十分薄弱。

机构化

世界上许多国家已经创建了国家人权机构。香港就有这样的机构。这些机构通常为政府提供咨询意见,提议如何使国内做法与国际法律规范协调一致,与联合国监察机制/人权机制和区域机构合作以推进国内人权,并推广人权倡议以增进透明度。[11] 中国告知经济、社会和文化权利委员会,尽管该国尚未成立国家人权机构,但政府内部大量部门已经在行使类似的职能。[12] 委员会在结论性意见中对缺少这种机构表示关切,并指出,政府机构不能有效发挥和国家人权机构一样的作用。[13]

在缺少国家人权机构的情况下,促进对经济和社会权利作为人权的意识和理解的责任落在了政府部委和其他机构身上。在中国,我和官员的对话中很明显的一点是,这些政府机构认为它们所做的大部分工作都是致力于经济和社会权利所反映的目标,但它们通常避免使用专门提及人权的语言,也不认为问责机制是相关或必要的。

正如之前所提到的,十八大强调有必要建设“法治保障的社会管理体制”,包括“社会协同、公众参与”。但民间社会组织的角色正变得越来越受限,那些所开展工作不仅限于为政府服务的机构现在受到了巨大的威胁,下文将予以描述。 

另一方面,公众参与是中国官员不断认同的概念,但它难免很大程度上被描述为参与事先确定的政党政策的执行,而不是制定或监测那些政策。这就存在问题,因为参与决策是既定的人权原则,也有助于通过创建自下而上的信息渠道,使政府变革或修订无效政策,从而改善成果。

问责

问责原则提供了承认人权义务的整体理论基础。它首先要求各国政府为其公民和其他权利持有人负责。《世界人权公约》承认获得补救的权利,国际人权法尤其重视培养对获取充足、有效、及时和适当补救权利的理解,包括获得赔偿。联合国经济、社会和文化权利委员会在第9号一般性意见中称,“必须向受到伤害的个人或群体提供适当的纠正或补偿,必须建立追究政府责任的适当手段”(第2段)。

贫困人群和其他公民的经济和社会权利可能通过政府行动或不作为而遭到侵犯的情况有许许多多。这尤其包括有关征地、环境退化、工人权利、获取教育、社会保障津贴的情况。习近平主席反腐行动的程度显示了党和政府官员参与腐败行为的程度,而腐败往往十分有害于个人权利。这反过来凸显了有效问责机制的必要性。

但是,当问责的重要性得到承认时,就如在违反有关环境污染的法律的情况下,政府倾向于几乎完全依赖于从上而下的程序。近期的一项通告称,约有2000名公共官员在八个省和地区的巡查后受到处罚,这就反映了该项方针。但是,官员对其他官员的零星管控审查无法取代为公民提供投诉相关不法行为并寻求补救的渠道。

问题在于,尽管理论上存在大量程序,但要指明任何诸如此类的有效机制是极其困难的。受委屈个人的第一站就是相关政府机构。由于该政府机构一般要为侵犯行为负责,而且没有独立官员监察其工作,所以挑战官方权威唯一的真正途径就是所谓的信访/请愿程序。根据我收到的信息,这是一项不透明的程序,由普遍人手不足的办公室处理,存在显著的结构缺陷。尽管处于重要的核心位置,但在已提交的请愿数量、去向、涉及哪些问题或取得何种结果方面,并没有有意义的统计数据。尽管最近有一些规定要求信访办公室回复,但许多对话方表示,即便有1%的案件以请愿者认为满意的方式解决,他们也会觉得惊讶。那么,结果往往导致请愿者受到暴力或实施暴力这样的消息也就不足为奇。

另一种可能性是《立法法》的第90条,据此,中国公民可以向全国人大常委会就“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”是否“同宪法相抵触”提交书面审查要求。这在纸面上似乎是一种颇有希望的途径,但我从相关官员处得知,在收到的大约100份来文中(中国人口超过13亿),他只能回忆起过去几年中对两个案例采取了正式行动。

下一种选择是聘用律师。在官员行为不当或蔑视法律这样直截了当的案件中,本地律师或许能够获取补救。但如果相关事务需要公开表述政策考量,那么,对人权律师和劳动法律师的镇压,[14] 再加上所谓对律师的控制机制不断强化,[15] 就使律师除了成为政府帮手之外难有作为。

政府提供的法律援助方案正在迅速增长,也越来越能被有需要的公民所用。不过它们很少甚至从来不能用于挑战政府政策的案件。

中国近期对《行政诉讼法》进行了改革,采取了一些旨在强化司法部门独立性以使其免受地方政治影响的措施,这提供了一些希望:法院或许开始发挥更加强大而独立的作用,审查对政府行为的挑战。但是,指导法院工作的中共各级政法委员会持续产生影响,它们至今为止不处理宣称人权受到侵犯的案件的记录,表明了情况不容乐观。正如一名评论员所说,近年来,“当局试图关闭活动家曾经用来动员巨大变革的言论(宪政)、渠道(法院审判)和社会力量(律师)”。[16]

鉴于法院在人权相关问题上的不情愿态度,非政府组织发挥的作用可能愈加重要。不过从2017年起,《境外非政府组织境内活动管理法》将规范这类国外组织在中国的运作,要求它们在公安部登记,极大地限制了它们在中国提供的财务以及其他种类援助的活动。登记可以被撤销,对损害“国家利益”和“社会公共利益”的行为可以使用刑事制裁,这两个词存在很多问题,是开放且随意的。实际结果就是,致力于残疾、妇女权利、健康和就业以及经济和社会权利一般性问题的组织将无法再依赖于境外的技术或财务支持。许多这类组织都将关闭,这进一步限制了不符合中共指导的任何有意义政策对话的空间。此外,规范国内非政府组织的《慈善法》已经出台,目前还在考虑附带的执行法规。这些行动的目标也是大力限制与政策问题有关的倡导工作。

总体上,可以感觉到存在一场精心设计的法律秩序钳制运动。[17] 其结果就是显著减少了寻求补救或通过任何法律或行政机制疏导压力的选择。这将给大规模抗议制造越来越多的压力,抗议一般会遭遇压迫性的措施。因此,挑战在于发展相关机制,让声称权利受到侵犯的公民个人可以寻求真正的问责。


[1] Chunni ZHANG, Qi XU, Xiang ZHOU, Xiaobo ZHANG, and Yu XIE, “ Are poverty rates underestimated in China? New evidence from four recent surveys,” 31 China Economic Review (2014) 410

[2] Martin King Whyte, ‘Soaring Income Gaps: China in Comparative Perspective’, Daedalus (Spring 2014).

[3] Martin King Whyte, ‘Soaring Income Gaps: China in Comparative Perspective’, Daedalus (Spring 2014), p. 41; see also: The Economist, ‘Up on the Farm’, 14 May 2016; The Economist, ‘Up on the Farm’, 14 May 2016.

[4] Shen Ke et al., ‘A Benevolent State Against an Unjust Society? Inequalities in Public Transfers in China’ (unpublished, 2016), p. 7.

[5] The World Bank and the Development Research Center of the State Council, P. R. China, ‘China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative Society’ (2013), p. 271

[6] Martin King Whyte, ‘Soaring Income Gaps: China in Comparative Perspective’, Daedalus (Spring 2014), p. 47..

[7] Shen Ke et al., ‘A Benevolent State Against an Unjust Society? Inequalities in Public Transfers in China’ (unpublished, 2016), p. 19.

[8] 比如,最上层的四分之一群体在2009年几乎收到公共养老资金的80%,相比之下,最下层的四分之一群体只收到1.5%。Shen Ke et al., ‘A Benevolent State Against an Unjust Society? Inequalities in Public Transfers in China’ (unpublished, 2016), p. 20.

[9] 欲了解对此框架的详细描述,请见赤贫和人权问题特别报告员的报告A/HRC/32/31/Add.1(2016)。

[10] GUO Sanzhuan, ‘Implementation of Human Rights Treaties by Chinese Courts: Problems and Prospects’, Chinese Journal of International Law (2009), p. 167-171.

[11] 联合国大会1993年12月20日第48/134号决议,有关国家人权机构地位的原则(《巴黎原则》)

[12] 中国对议题列表、对联合国经济、社会和文化权利委员会的回复,2014年2月10日,1。

[13] 联合国经济、社会和文化权利委员会对中国的结论性意见,2

[14]  2016年2月15日,国际工会联合会(ITUC)向国际劳工组织理事机构结社自由委员会对中国政府发出投诉,内容涉及八名顾问和律师助手被逮捕和拘留的事件,他们均为捍卫工人权利的工人和工人组织提供过支持服务。

[15] Eva Pils, China’s Human Rights Lawyers (2015), p.154-169.

[16] Carl Minzner, ‘The Turn Against Legal Reform’, Journal of Democracy (January 2013), p. 67 & 69.

[17] 一本词典对“钳制运动”的定义是“对敌人采用同步包抄行动并切断支持和供给的军事手段”。