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Comunicado de Maina Kiai, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, al término de su visita a la República de Chile (21 al 30 de septiembre de 2015)

Santiago de Chile (30 de septiembre de 2015) – Quisiera agradecer al Gobierno de la República de Chile por haberme invitado a realizar aquí esta misión oficial, mi primera al continente americano. Veo esto como una señal positiva de la disposición del Gobierno a participar de un diálogo constructivo sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, entre otros derechos humanos. Soy el cuarto Relator Especial de las Naciones Unidas a visitar Chile desde el mes de julio 2013, lo cual creo es indicio de la seriedad del Gobierno en su voluntad de cumplir con sus obligaciones acorde a la normativa internacional sobre derechos humanos.

Quisiera además agradecer al Gobierno por su cooperación ejemplar en la organización de esta misión, particularmente a la luz del terremoto que golpeó a Chile el 16 de septiembre. La situación de emergencia resultante podría haber llevado a cancelar esta misión, pero no obstante, el Gobierno continuó adelante.

He sostenido intercambios provechosos con miembros de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en Santiago, Valparaíso, Temuco y Copiapó. Además de haberme beneficiado inmensamente con la ayuda otorgada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH). Les agradezco a todos por su tenacidad en asegurar que esta misión se haya podido desarrollar según lo programado.

Me he reunido además con animosos activistas de los derechos humanos, incluyendo miembros de organizaciones de la sociedad civil, dirigentes Mapuches, dirigentes estudiantiles y miembros de los sindicatos que realizan un trabajo críticamente importante para fortalecer la democracia y los derechos humanos en Chile. Sus esfuerzos y valentía han contribuido significativamente al avance logrado por Chile hasta la fecha. También me he reunido con agricultores y transportistas en Temuco.

Chile ha logrado grandes avances desde su retorno a la democracia hace 25 años. Es un ejemplo vivo del “Dividendo de la Democracia”: de los beneficios y progreso que se pueden lograr cuando un país supera la dictadura. La pobreza se ha reducido drásticamente, se ha diversificado la economía, y el país ha logrado un posicionamiento claro entre los países más desarrollados del mundo.

Y lo más importante, el país ha logrado grandes avances en las áreas de democracia y derechos humanos. Las atrocidades brutales de la época de la dictadura son hoy algo del pasado. El cambio político transcurre ahora de manera pacífica, normal y democrática. Y los derechos humanos disfrutan de un lugar de relevancia en la agenda del Gobierno; prueba de ello es el hecho que Chile copatrocinó la resolución del Consejo de Derechos Humanos que estableció mi mandato en el año 2010 (y las posteriores), además de la resolución sobre el espacio de la sociedad civil.

Pero no todo es perfecto. De mis reuniones con el Gobierno y la sociedad civil resulta claro que el país enfrenta desafíos sociales profundos y significativos. Está el tema de la tierra de los Mapuches, un tema que mueve emociones y que se remonta a más de 200 años atrás. Están los temas sindicales y de trabajo, con los trabajadores que intentan lidiar con los temas de la subcontratación y un entorno económico cambiante. Y están los temas de la reforma educacional, simbolizados por el movimiento de protesta estudiantil.

No está en el papel de mi mandato emitir un juicio sobre los temas que subyacen a estos conflictos; tampoco sobre el mérito de los planteos de un lado u otro. Más bien, mi mandato se refiere a evaluar cómo le está yendo a Chile en entregar a las personas las herramientas para abordar estos conflictos en forma pacífica y legítima: es decir, los derechos de la libertad de reunión pacífica y de asociación.

Por supuesto que estos derechos no son las únicas herramientas para abordar el conflicto social, pero creo que se encuentran entre las mejores que tenemos. Permiten que los grupos sub-representados, tales como la juventud, las personas de escasos recursos y los pueblos indígenas, puedan amplificar su voz. Entregan a los desposeídos un canal para su participación y posición en la sociedad. Y por encima de todo, nos permiten dilucidar nuestros desacuerdos de un modo pacífico, aun cuando a veces un poco desordenado.

En términos amplios, los derechos de reunión y asociación se encuentran relativamente sanos en Chile. No obstante, existen áreas a mejorar y es importante que Chile los aborde, tanto para la consolidación de su propia democracia como a fin de asumir su lugar merecido como un líder mundial en derechos humanos.

Claramente, el desafío más significativo de Chile es el hecho que aún persisten ciertos vestigios de la dictadura, a pesar de los avances de los últimos 25 años. La transición no fue un corte nítido sino gradual, dejando remanentes de antaño que no tienen cabida en el Chile de hoy. Una característica central de la era de la dictadura fue la restricción severa de los derechos en aras de la seguridad del Estado. Por el contrario, una dispensación democrática eleva y conserva los derechos, limitando las excepciones.

El fantasma de esa época acecha especialmente al sector de la seguridad, principalmente la policía —y específicamente las Fuerzas Especiales— en su función de custodiar los conflictos sociales y manifestaciones. Durante mi visita he oído de ejemplos repetidos de esto, en contextos múltiples y variados, relacionado al uso excesivo de la fuerza, el no poder aislar los elementos violentos en las manifestaciones mientras se reprime más brutalmente a los manifestantes pacíficos, el apremio de activistas, la impunidad posterior a estos abusos y mucho más.

Esta situación representa un obstáculo significativo al libre ejercicio del derecho a reunión y asociación, debilita su eficacia como herramienta para abordar en forma pacífica el conflicto social, precisamente en el momento que Chile más los necesita. Comprendo que estos derechos pueden ser a veces poco prolijos y disruptivos: las protestas pueden resultar inconvenientes y un alboroto. Pero son mejores que la alternativa: la violencia.

Luego de esta visión general, quisiera abordar algunas áreas específicas de preocupación:

Libertad de reunión pacífica

En primer lugar, el marco legal de Chile que rige el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica deber estar en pleno cumplimiento de la normativa internacional sobre derechos humanos. Mientras que la Constitución de Chile reconoce este derecho, su ejercicio se encuentra indebidamente restringido por el Decreto Supremo 1086 (1983), el cual permite a las autoridades locales impedir o disolver las manifestaciones que no hayan sido previamente autorizadas por las autoridades y negar el permiso a manifestaciones que se consideran alteran la circulación del público, entre otras cosas. El hecho que las manifestaciones se han autorizado regularmente durante los últimos años no impide el uso de este decreto en años posteriores.

Las mejores prácticas dictaminan que el Estado puede, a lo sumo, requerir una notificación previa de las manifestaciones pacíficas, no su autorización. Las manifestaciones, por su naturaleza, pueden generar un cierto grado de disrupción. El propósito de la notificación es permitir a las autoridades facilitar el ejercicio del derecho a la reunión pacífica y tomar las medidas para proteger a los manifestantes, la seguridad pública, el orden y los derechos y libertades de otros.

Requerir autorización convierte el derecho a la libertad de reunión pacífica en un privilegio. Tal sistema no es compatible con el derecho internacional y las mejores prácticas. Tampoco es compatible con la propia Constitución de Chile.

El Decreto Supremo 1086 es un remanente del pasado de Chile que no tiene cabida en el Chile de hoy y urjo a las autoridades derogarla lo antes posible.

Los protocolos de Carabineros de Chile para el manejo de las protestas, las cuales se hicieron públicas solo recientemente, contienen algunos principios positivos que buscan facilitar las protestas. Pero se deberían mejorar. Por ejemplo, los protocolos consideran una protesta como violenta si se desobedecen las instrucciones de la policía. Además, los protocolos afirman que es aconsejable que los organizadores sean responsabilizados por las acciones cometidas por los participantes. Más aún, pareciera existir una falta de orientación práctica en cuanto a cómo implementar y monitorear la implementación de estos protocolos.

Por cierto que mi mayor preocupación durante esta visita se relaciona al manejo en la práctica de las protestas, especialmente el papel de las Fuerzas Especiales. Hago una distinción entre el cuerpo regular de Carabineros, quienes según se me informa cumplen con sus funciones en forma adecuada y quienes gozan de respeto entre la población, y las Fuerzas Especiales quienes regularmente emplean fuerza excesiva en el manejo de las protestas.

Ha habido brutalidad policial en el contexto de protestas callejeras de los estudiantes que reclaman una reforma a la educación, culminando en el año 2011. Las Fuerzas Especiales utilizaron balines de goma, balines de pintura, gases lacrimógenos y lanza aguas, a veces con consecuencias dramáticas. En 2013, Enrique Eichin, al estar retornando a su casa luego de participar en una protesta por una mejor educación en Chile, fue alcanzado por un balín de goma disparado por un funcionario de la policía, ocasionando la pérdida de su ojo derecho. En mayo 2015, Rodrigo Avilés, quien participaba de una protesta estudiantil en Valparaíso, fue inhabilitado durante dos meses debido al uso inapropiado del chorro lanza aguas.

La policía ha justificado la dispersión de protestas y el recurso a la fuerza esgrimiendo la presencia de individuos perturbadores en la periferia de tales manifestaciones. Quiero ser muy claro: la policía tiene el deber de distinguir entre manifestantes pacíficos y agentes provocadores. La presencia de unas pocas personas que cometen actos de violencia dentro y alrededor de una protesta no autoriza a la policía para etiquetar como violenta a la manifestación completa. No concede al Estado carta blanca para utilizar la fuerza en contra o detener indiscriminadamente a todos.

Más bien, estos elementos violentos se deberían aislar de la protesta y ser tratados acorde al estado de derecho. De hecho, el fracaso persistente en lidiar con estas pocas personas violentas plantea interrogantes acerca de las razones de la inacción de parte de la policía debido a que estos manifestantes violentos perjudican la imagen y la eficacia de las manifestaciones públicas.

Aislar estos pocos individuos violentos requiere de habilidad, entrenamiento y dedicación de parte de la policía. Pero luego de reunirme con autoridades en distintas partes del país, confío en que las fuerzas de Carabineros de Chile pueden manejar esta situación.

A lo largo de los años la policía ha recurrido al uso excesivo de la fuerza en el contexto de las protestas del pueblo Mapuche, quienes han exigido el respeto de sus derechos, especialmente los derechos a la tierra. Recientemente, las dependencias de CONADI (Corporación Nacional de Desarrollo Indígena) en Temuco fueron ocupadas pacíficamente por algunos miembros de una comunidad Mapuche, incluyendo mujeres y niños. Se me informa que la operación de las Fuerzas Especiales para desalojar la ocupación fue excesiva y en total indiferencia al hecho que había niños en el lugar. También violaron la orden judicial que requería la presencia del INDH en cualquier acción para desalojar tales dependencias.

Me encuentro particularmente preocupado por la muerte en el mes de julio 2015 en El Salvador de Nelson Quichillao, un trabajador contratista de la minería del cobre, quien resultó muerto por un disparo de las Fuerzas Especiales quienes utilizaron balas de metal durante una protesta exigiendo mejores remuneraciones y beneficios. Las autoridades sostienen que la protesta no era totalmente pacífica. No obstante, la respuesta de la policía plantea serias interrogantes en relación a la proporcionalidad de la respuesta. Los individuos conservan en todo momento sus derechos a la vida y a la integridad física, aun si se tornan violentos durante las protestas, y es deber del Estado salvaguardar estos derechos.

Se ha iniciado una investigación del caso, una noticia que recibo con agrado y confío en que será realizada de modo imparcial, transparente y exhaustivo, a fin de aclarar esta tragedia, como la mejor forma de aliviar las tensiones dentro de la comunidad de trabajadores del cobre.

También fui alertado acerca de una cantidad de casos que involucran denuncias de acoso sexual en contra de manifestantes mujeres estudiantes y Mapuches detenidas durante protestas. Encuentro estas denuncias profundamente preocupantes. Tomo nota de la respuesta de las autoridades a estas denuncias permitiendo al INDH monitorear las instalaciones de detención. Aguardo con interés una respuesta similar en la determinación de responsabilidades de los victimarios.

Tomados en su conjunto, considero que los temas destacados señalan la necesidad urgente de un cambio de actitud de parte de las fuerzas policiales en el contexto de las manifestaciones y protestas. De acuerdo al derecho internacional, este papel está claro: se encuentran presentes primero para facilitar y proteger las manifestaciones y protestas pacíficas.

Me complace informarles que en el mes de marzo 2016 presentaré, junto a mi colega Christof Heyns, Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, un compendio de recomendaciones prácticas para el manejo adecuado de manifestaciones. Una cantidad de estas recomendaciones serán de particular relevancia para la situación en Chile, y una vez disponible compartiré este compendio con el General Director de Carabineros de Chile y otras autoridades. También la compartiré con actores de la sociedad civil, inclusive el INDH, dirigentes estudiantiles, dirigentes Mapuche y dirigentes sindicales.

Me preocupa además el uso del control preventivo de la identidad de manifestantes por parte de la policía. Esto es la solicitud aleatoria, sin evidencia específica de que hayan cometido o estén a punto de cometer algún delito, de su identificación y, de no ser proporcionada, su detención. Mientras que las autoridades me han informado que tales controles no se realizan en el contexto de protestas, he recibido testimonios de que tales controles sí se han realizado. Considero el uso de tales controles de identidad como una forma de perfilar o vigilar con el potencial para aplacar el ejercicio del derecho a la libertad de manifestación pacífica.

Aún más preocupante es que un Proyecto de Ley permitiendo el uso más amplio del control preventivo de identidad ha sido elaborado y validado por la Cámara de Diputados. Las autoridades dicen que esta ley es necesaria para detener el reciente aumento en actividad delictual en Chile, pero es sumamente inquietante en dos aspectos.

Primero, la entrega de mayores facultades y discrecionalidad a las fuerzas del orden generará oportunidades para la represión y abuso de autoridad, con poco o ningún control y contrapeso. Segundo, no estoy convencido que la ley sería eficaz en combatir la delincuencia. De hecho, podría hacer lo contrario: permitir a la policía detener aleatoriamente a cualquier persona que escojan sin evidencia alguna o sospecha clara es una vía que promueve una custodia poco eficaz y contraproducente. Las fuerzas policiales eficaces pueden realizar sus funciones sin interferir con los derechos fundamentales. Confío en que Carabineros de Chile es eficaz y que no necesita —y no se beneficiaría con— tales atajos.

Por lo tanto acojo con beneplácito el informe reciente de la Corte Suprema afirmando que los controles preventivos de identidad, tal cual se contemplan en el Proyecto de Ley sobre el combate a la delincuencia, “es difícilmente aceptable desde la perspectiva de un Estado democrático de Derecho”.

Me inquieta el hecho que las violaciones de los derechos humanos cometidos por los funcionarios de las fuerzas del orden pueden a veces ser vistas por la justicia militar. Esto es sumamente problemático debido a que los tribunales militares no ofrecen suficientes garantías de independencia e imparcialidad en tales casos. Consideren las siguientes estadísticas del INDH: entre 1990 y 2011 se denunciaron 40.000 casos de abuso policial, pero se sancionaron los victimarios en solamente 1,5% de estos casos. Este sistema —y la impunidad que promueve— es uno de los ejemplos más claros del legado de la dictadura.

Aplaudo el fallo de la Corte Suprema en el mes de febrero pasado en el caso Eichin, resolviendo que los procesos que involucraban a la policía se deberían ver en la justicia civil, luego de un fallo similar por el Tribunal Constitucional.

Esto es encomiable, pero es de suma urgencia una reforma integral del código de justicia militar para asegurar que los tribunales militares ya no tengan competencia en los casos de violaciones cometidas por las fuerzas de seguridad. Esto es algo ya largamente esperado, ya que hace diez años que la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Palamara ordenó a Chile limitar la competencia militar penal a asuntos de naturaleza militar solamente. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas expresó una postura similar el año pasado.

Me complace conocer que los Ministerios de Defensa, Justicia e Interior están actualmente elaborando un Proyecto de Ley para rectificar esta situación y restituir la vigilancia civil plena a las fuerzas policiales en todo sentido, tal como sucede en las sociedades democráticas. Esto sería un hito en los logros para poner término al legado de la dictadura.

Libertad de asociación

Me anima constatar que en general el derecho a la libertad de asociación se respeta en Chile y encomiendo al Estado por los esfuerzos realizados para asegurar que los individuos se puedan organizar a fin de lograr objetivos comunes.

No obstante, mientras que la inscripción de asociaciones pareciera ser expedita a fin de obtener la personería jurídica, parecieran existir muy pocas oportunidades para obtener financiamiento. Alentaría al Gobierno de Chile potenciar su apoyo y recursos para el sector de la sociedad civil y especialmente las organizaciones críticas para la rendición de cuentas.

El derecho a la libertad de asociación es un componente clave a través del cual los individuos y las comunidades participan en decisiones que les afectan. La Ley Indígena de 1993 favorece formas o estructuras de organización como vías para la consulta o la reclamación de tierras que afectan negativamente las estructuras tradicionales de organización de las comunidades indígenas.

El Gobierno se encuentra actualmente preparando una reforma laboral a través de un Proyecto de Ley que abordará algunos temas acuciantes, incluyendo garantía del derecho a huelga y acotando las limitaciones impuestas al derecho de quienes realizan “servicios básicos”.

No obstante, este Proyecto no aborda el derecho de los trabajadores del sector público a formar sindicatos, lo cual es contrario el derecho y normas internacionales. Adicionalmente, ampliaría la categoría de trabajadores impedidos de hacer huelga, prohibiendo tal acción para quienes realizan “servicios mínimos”. Las normas internacionales determinan que solamente los trabajadores que realizan “servicios esenciales” pueden estar sometidos a restricciones a su derecho a huelga.

Resulta además imperativo que el Gobierno asegure que todos los empleadores cesen las actividades anti-sindicales, tales como la individualización y despido de trabajadores por ejercer su derecho a huelga, lo cual degrada su derecho. Insto al Gobierno a continuar tomando medidas para que su legislación esté en plena conformidad con los Convenios 87 y 98 de la OIT tal como solicitó la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Me resulta claro que el Gobierno valora las contribuciones del sector privado a la economía y la política. Pero no es tan obvio que valore de igual modo las asociaciones de la sociedad civil, incluyendo los sindicatos. En línea con mi informe a ser presentado a la Asamblea General de las Naciones Unidas en el mes de octubre de este año, aliento al Gobierno facilitar un entorno propicio para la sociedad civil similar al acordado para las empresas, por ejemplo considerando sus visiones y opiniones en las políticas públicas de todo tipo, tal como lo hace con empresarios, académicos y expertos.

En conclusión, quisiera reiterar que Chile ha logrado un avance notorio en los últimos 25 años. Mis observaciones y recomendaciones de hoy se hacen con este hecho en mente y además con el conocimiento de que Chile tiene la capacidad, voluntad política y madurez para llevar la transición a buen término.

Presentaré mi informe completo al Consejo de Derechos Humanos en el mes de junio 2016.

FIN