人权事务委员会

工作方法


I. 简介

...

II. 缔约国报告导则

委员会注意到一些最初提交的报告过于简略和笼统,因而认为有必要制订关于报告形式和内容的一般性准则。这些有关《公民权利和政治权利国际公约》下国家报告的统一准则(CCPR/C/66/GUI/Rev.2)旨在确保各国以统一的方式呈交报告,并使委员会和缔约国对各国落实该公约中所载权利的情况获得全面的了解。

该导则不但为需要逐条撰写的全面初始报告提供指导,还涉及到主要关注委员会对相关缔约国上一份报告的结论性意见的针对性定期报告。缔约国在定期报告中不需要覆盖公约各条规定,而只需要涉及委员会在结论性意见中指出的规定和提交先前报告之后该方面出现显著进展的条款(1

虽然已出台了导则,一些报告仍然过于简略和笼统,不符合公约第40条规定的报告义务。一些报告虽然在形式上大致符合导则要求,其实质仍不完整。在这些情况下,委员会可在审议报告的过程中允许缔约国在规定期限内补足相关信息。(2

III. 委员会审议缔约国的报告

缔约国一旦批准公约,便应在公约生效一年后向委员会提交初始报告。就定期报告而言,则由委员会主席团在审议缔约国报告的届会结束时决定缔约国在多久之后提交下次报告。一般规则(自两年前启动该系统开始)是缔约国应每四年向委员会提交定期报告。但主席团可视缔约国遵守公约规定情况在四年基础上增加或减去一年。(3

委员会并没有关于每届会议审议的报告数量的规定,届会平均审议五份报告,实际数量从四份到六份不等。委员会将优先审议先提交的报告,选取审查报告时通常不考虑地理因素。

一、会前工作组

人权事务委员会用国家报告工作队取代了公约第40条工作组,工作队在全体会议期间而非届会前召开会议。国家工作队主要旨在提前明确与报告国代表对话中的焦点问题。其目的是通过促成与讨论相关的更有针对性的筹备工作,以提高系统效率和减轻各国代表的负担。

国家报告工作队有四到六名成员,其构成考虑到均衡地域分布及其他相关因素。其中一名成员是负责起草议题清单的国别报告员。

国家报告工作队的工作方法如下:首先,国别报告员向国家报告工作队提出用于讨论的议题清单草案。清单在成员们提出意见后便获得工作队的全体通过。工作队随后根据各成员的特定专业知识领域或兴趣向其分配议题清单中包含的一些问题相关的主要职责。议题清单在被通过和编辑后便会被转交给缔约国。自1999年以来,议题清单都在审议一国报告的前一届会议上通过,这使得缔约国有2至4个月的时间准备与委员会的讨论。(4

秘书处为国家报告工作队成员们准备了一份国别分析,以及包含与每份受审议报告有关的信息的所有相关文件。为此,委员会邀请所有相关个人、机构和非政府组织向秘书处提交相关和适当的文件。

在全体会议期间召开会议的国家报告工作队取代了会前工作组,这使有关来文问题的会前工作组有时间在委员会每届会议前举行五天的会议。该工作组由主席提名的至少五名委员会成员组成,考虑均衡地域分布及其他相关因素。该工作组负责就任择议定书下收到的来文向委员会提出建议。委员会可从其成员中指派特别报告员协助处理来文。(5)秘书处通过协助研究和为准备采取行动的投诉(通常每届会议有25至30个)起草必要数量的建议来推动特别报告员和工作组的工作。

二、建设性对话

委员会可根据其议事规则第68条在报告国代表在场情况下审议其报告。所有以此种方式接受报告审议的国家都已与委员会合作,但其代表的级别、经验和数量则有所不同。委员会谨此声明:报告国若希望从对话中最大程度地获益并尽可能有效地履行第40条规定下的职责,缔约国代表最好具有足够的地位和经验(最好也有相应的人数),以回应委员会提出的所有与公约相关的问题和意见。(6)

有时,一些国家宣布能出席委员会会议但实际却未在规定时间到场。委员会决定,如果缔约国已提交报告但未向委员会派代表团,委员会可通知该国择日审查报告或按原定时间继续在会上审查报告。如果采取后者,委员会将审议报告并准备将递交相关缔约国的临时结论性报告。委员会将在年度报告中提及已出台这些临时结论性意见,但其内容将不会被公布。(7)

审查缔约国报告通常采取下列程序:缔约国代表应邀作简要的介绍性发言,随后回答议题清单中所列的第一组问题。应注意的是,缔约国应尽量使用议题清单以便更好地为建设性讨论做准备,但不需要提交书面答复。在此之后,委员会成员将就缔约国答复提出意见或进一步问题。虽然所有委员会成员都会参与对话,负责一些预先分配的问题的国家工作队成员在向缔约国代表提问方面具有优先权。缔约国代表随后应邀回答议题清单上的剩余问题,委员会之后将继续提出意见和问题。

一般情况下,委员会将利用两次会议(每次三小时)来审议定期报告,三次会议(每次三小时)来审议初始报告。另外,委员会通常在会议结束时在通过结论性意见前利用二至三小时进行私下讨论。

为维护实质上和形式上最高标准的公正性,委员会各成员不得参与与审议其所在国报告相关的任何事宜。

三、结论性意见/评论

委员会审议国家报告的最后一个阶段是起草和通过结论性意见。为此,国别报告员在秘书处的协助下,基于全体会议中进行的建设性对话起草结论性意见供委员会审议。

议定的结论性意见结构如下:导言、积极方面、阻碍公约落实的因素和困难、主要关注的问题、建议和意见。结论性意见还包括一个要求在相关缔约国广泛宣传这一意见的建议,以及一个要求在规定期限内(通常是一年)向委员会提供附加内容的段落。结论性意见还列出了缔约国下次定期报告到期的临时规定日期。

委员会在闭门会议中以一致通过为目的对该草案进行讨论。结论性意见一旦通过,则通常不得在会议结束前公布。意见将交送至相关缔约国并写入委员会年度报告。

四、跟进结论性意见/建议

结论性意见通过之后,委员会将设立一个跟进程序以建立、维持或恢复与缔约国的对话。为达到这一目的,并使委员会能采取进一步行动,委员会将任命一名向其报告的特别报告员。特别报告员将针对从该缔约国(在规定期限内)收到的关于其所采取践行委员会建议的措施的信息(若有)进行报告。这份会议后续进展报告将推动委员会全体会议作出有关下一份报告提交时间/截止日期的决定。该跟进程序不适用于对国别状况的审议(例如,当委员会在无国别报告的情况下审议一缔约国为落实公约规定而采取的措施)。

五、鼓励缔约国报告的策略

委员会注意到,根据其年度报告显示,只有少数国家按时提交了报告。大多数国家迟交数月至数年不等,虽然委员会多次提醒,一些国家仍然迟迟不交。

由于缔约国报告是委员会充分履行其监督对公约规定义务落实情况的职责的基本机制,委员会已通过了用于审议未能履行其报告义务的缔约国情况的特别程序。

若缔约国未能提交报告,委员会可酌情告知该国其计划审查该缔约国落实公约所载权利的措施的时间。若该国派出了代表团,委员会将在代表团在场时,在指定日期的公开会议中进行审议。如果缔约国没有代表团, 委员会可酌情决定按照原定时间继续审议缔约国采取的落实公约所载权利的措施,或向缔约国告知新的时间。这两种情况下,委员会都需要准备转交缔约国的临时结论性意见。委员会将在其年度报告中提及已出台这些临时结论性意见,但其内容将不会被公布。(8

六、秘书处提供的文件

委员会将获得有关报告缔约国的国家文件。这些文件将包括秘书处收到的所有材料,如官方报告、非政府组织与政府间组织的信息和其他相关文件。

七、与专门机构和联合国机构的互动

委员会邀请联合国专门机构和其他机构共同参与其工作。委员会邀请专门机构提供包含报告受审议的缔约国国别信息的书面报告。另外还邀请这些实体的代表在人权事务委员会每届会议之初到委员会发言。秘书长还会在与委员会进行协商后将与其专业领域相关的部分缔约国报告转交给专门机构。专门机构则能提交有关报告中这些部分的意见。(9)

八、非政府组织和国家人权机构参与委员会活动

为确保获得尽可能全面的信息,委员会邀请非政府组织和国家人权机构提交包含与报告受审议的缔约国相关信息的报告。此类信息应以书面形式,且最好在相关届会之前提交。委员会抽出每届全体会议的第一天上午听取非政府组织代表的口头信息。除此之外,委员会还组织午餐时间简报,以便于非政府组织在委员会审议相关国家报告之前向委员会成员提供进一步信息。委员会在其年度报告(2002年)中表示将保留有关非政府组织的其他简报今后是否也应该成为委员会正式程序的一部分的决定权。(10)

九、一般性意见/建议

解读公约以使得各方对其条款的范围和含义没有疑议,这已成为人权事务委员会的一项重要职能。一般性意见通常针对各缔约国给出,一般阐述委员会对公约缔约国应承担义务方面的意见。

截至2004年4月,委员会已通过了31项一般性意见:其中包括在批准或加入公约或任择议定书时作出保留,或在公约第41条下作出声明的第24号一般性意见;关于紧急状态的第29号一般性意见和关于公约缔约国一般法律义务本质的第31号一般性意见。

在制订一般性意见的过程中,委员会与专门机构、非政府组织、学者和其他人权条约机构进行协商,使得制订一般性意见的过程中能获得更多信息。

十、委员会通过的声明

人权事务委员会不通过任何声明来澄清或确认其在与落实公约相关的主要国际进展和问题方面的立场。

十一、个人来文

自《公民权利和政治权利国际公约》任择议定书1976年3月生效以来,委员会在每届会议中都分配一定时间来审议收到的来文以及来文问题会前工作组提出的建议。委员会在闭门会议中审议这些来文,与来文相关的所有文件也保密。只有关于任何投诉的最后决定(不予受理的决定或关于其价值的决定)会成为公开文件。

委员会成员在下列情况下不得参与对来文的审议:(a)其所在国家是案件当事国;(b)委员有与案件相关的个人利益;(c)委员曾以任何形式参与过与该案相关的决策。(11

委员会已通过指派特别报告员的方式设立了来文后续程序,以查明缔约国为落实委员会的意见而采取的措施。(12)特别报告员应在必要时向委员会提出有关进一步行动的建议并定期向委员会报告后续活动。

十二、其他事宜

早期预警措施和紧急程序

委员会曾在20世纪90年代要求一些在落实公约权利方面遇到重大困难的国家(波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚、南斯拉夫联邦共和国、布隆迪、安哥拉、海地、卢旺达和尼日利亚)立即提交其逾期报告或就特定问题撰写专门报告。只有波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚和南斯拉夫联邦共和国响应了这一倡议并提交了特别报告。2004年3月,委员会主席团讨论了重新启用紧急程序/特别报告程序的可能。

人权条约机构主席会议和委员会间会议

人权事务委员会主席除了出席人权条约机构主席会议之外,还从2003年开始在人权委员会上发言。

其他协商

2000年10月起,《公民权利和政治权利国际公约》的所有缔约国都被邀请参与每两年召开一次的会议,以探讨与落实公约相关的问题。

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(1)人权事务委员会,最近有关程序的决定: 26/10/2001 , A/56/40, 第50-54段

(2)人权事务委员会议事规则第70条

(3)人权事务委员会议事规则第66条和第70A条

(4)人权事务委员会,最近有关程序的决定:26/10/2001, A/56/40, 第50-54段

(5)人权事务委员会议事规则第89条

(6)一般性意见第2号:报告导则,1981,第十三届会议。见HRI/GEN/1/Rev.6.

(7)人权事务委员会议事规则第68条

(8)人权事务委员会议事规则第68条

(9)人权事务委员会议事规则第67条

(10)人权事务委员会年度报告(2002),A/57/40(第一卷),附件二,第12段

(11)人权事务委员会议事规则第84条

(12)人权事务委员会议事规则第95条

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