经济、社会和文化权利委员会

工作方法


摘自第五十四届和第五十五届会议报告(E/2011/22 - E/C.12/2010/3)第19-59段

委员会现行工作方法概览

19. 委员会报告的本章节旨在提供关于委员会如何履行各种职能的最新简明概览和说明,包括其工作方法的最新动态。其目的是让委员会目前的做法更为透明和易于了解,以协助缔约国和其他相关方落实《公约》。

20. 1987年的第一届会议以来,委员会共同努力设计了一套能够充分反映其任务性质的合适的工作方法,并根据经验在45届会议中修改和发展这些方法,这些方法将继续发展进化。

A. 一般报告准则

21. 委员会十分重视提交报告的程序和与缔约国代表的对话安排,以确保其主要关注的问题得到系统而详实的解决。为此,委员会在2008年通过了关于缔约国根据《公约》1第16条和第17条提交的条约专要文件的修订版报告准则,以在报告过程中协助缔约国并提高整个监测系统的有效性。

B. 审议缔约国报告

1. 会前工作组的工作

22. 会前工作组在各委员会届会前召开为期五天的会议,工作组由主席任命的五名委员会成员构成,并考虑到均衡地域分配和其他相关因素。

23. 工作组的主要目的是提前确认与报告国家代表对话的主要核心问题,以提高系统的有效性,并通过促进更集中的讨论准备来减轻缔约国代表的任务。2

24. 通常认为,与落实公约相关的许多问题的复杂本质和广泛性使得让缔约国提前准备回答关于其报告的一些主要问题变得顺理成章。这种安排也使缔约国更有可能提供准确且详实的信息。

25. 关于工作组自身的工作方法,出于效率的考量,工作组首先责成每位成员详细审查具体的报告,并向工作组提供初步的问题清单。应如何分配报告以实现这一目的部分取决于相关成员的专业领域。工作组之后将根据其他成员的意见对每一份国别报告员的草案进行修改和补充,并由工作组全体通过清单的最终版本。这一过程同时适用于初始报告和定期报告。

26. 在会前工作组的准备阶段,委员会要求秘书处为其成员准备一份国情分析以及所有载有关于将要审议的每一份报告的信息的相关文件。为此,委员会邀请所有相关个人、机构和非政府组织向秘书处提交相关且适当的文件,并要求秘书处确保特定种类的信息定期被放入国别档案。

27. 工作组总结的问题清单被送往当事国,并附有以下说明:

本清单并不是详尽无遗的,且不应被理解成限制或以其他任何方式提前确定委员会成员可能提出的问题的类型和种类。然而,工作组认为,在委员会会议前让缔约国获得清单极大地促进了委员会希望与代表进行的建设性对话。为了促进委员会所寻求的对话,强烈促请各缔约国在其报告的审议会议前充分地书面回复问题清单,以使回复得以翻译并给予委员会所有成员。

28. 除了制定问题清单这一任务外,会前工作组还承担了其他一系列旨在促进委员会整体工作的任务,包括:讨论审议各个缔约国报告最合适的时间分配;审议如何最好地回应载有额外信息的补充报告的问题;审议一般性意见草案;审议如何最好地安排一般讨论日的日程;以及其他相关问题。

2. 审议报告

29. 根据联合国各人权条约监督机构的惯例,报告国代表应该参加委员会审议其报告的会议,以确保与委员会进行建设性对话。以下为常规程序:缔约国代表应邀通过简单的介绍性评论介绍报告并提供任何可能关乎对话的新信息。然后委员会按条款分批审议报告(通常是第1至5条、第6至9条、第10至12条以及第13至15条),尤其关注对清单上问题的修正回复。主席通常会针对每个问题邀请委员会成员提问或置评,并邀请缔约国代表对不需要进一步反思或调查的问题立即予以答复。若有剩余问题则将在下一次会议上予以答复,如有需要也可书面回复委员会以提供额外信息。委员会成员可根据回复自由选择特定问题,虽然委员会不建议以下行为:(a)提公约范围外的问题;(b)重复已经提过或回答过的问题;(c)对特定问题的长清单不适当地追问;或(d)一次发言超过5分钟。

30. 委员会审议报告的最后阶段为起草并通过结论性意见。为此,委员会通常在闭门会议中留出一小段时间,让成员国在对话一结束就可以表达自己的初步意见。之后国别报告员在秘书处的协助下准备一套结论性意见草案供委员会审议。议定的结论性意见结构如下:导言、积极方面、主要问题、建议以及意见。下一步委员会再在闭门会议中讨论草案,以期一致通过。

31. 结论性意见一旦正式通过,便通常会在会议的最后一天公布,并尽快转发至相关缔约国,且收入委员会的报告中。缔约国如果愿意,也可在向委员会提供了任何额外信息的情况下处理任何委员会的结论性意见。

32. 一般来说,委员会会开三次会议(每次三个小时)公开审议缔约国的报告。此外,委员会通常在届会结束前进行两至三小时的闭门会议以讨论结论性意见的每一部分。

3. 缔约国对结论性意见置评

33. 一旦委员会通过了有关缔约国报告的结论性意见,如果缔约国向委员会做出评论,该评论将被公开、提交并载入年度报告。发布的缔约国评论仅供参考。

34. 在报告阶段,委员会收到了荷兰对委员会于第四十五届会议上通过的关于荷兰提交的第四次至第五次合并定期报告(E/CN.12/NLD/4-5)的结论性意见的评论。

4. 报告审议的推迟

35. 国家在最后一刻请求延迟原定在特定会议上审议的报告将对所有相关方带来不便,并曾给委员会造成巨大问题。因此,委员会的一贯政策是不批准这类请求,即使在有关缔约国代表缺席的情况下,也并按计划审议所有报告。

C. 关于审议报告的后续程序

36. 委员会在其第二十一届会议3上决定:

(a)委员会将在其所有结论性意见中要求缔约国在下一份定期报告中知会委员会其执行结论性意见中的建议的具体步骤;
(b)委员会可以酌情在结论性意见中,具体要求缔约国在提交下一份定期报告的截止日期前提供更多的信息和统计数据。
(c)委员会可以酌情在结论性意见中,要求缔约国在提交下一份定期报告的截止日期前对结论性意见提出的任何紧急的具体问题予以回应。
(d)按照上述(b)和(c)提交的任何信息都将由下一届会议的会前工作组审议;
(e)通常,工作组可建议委员会采取以下措施之一:

(i)提请委员会注意相关信息;
(ii)委员会通过具体的额外结论性意见,以对信息作出回应;
(iii)通过要求进一步信息跟进;或
(iv)授权委员会主席在下一届会议前知会缔约国,委员会将在下一届会议上处理该问题并为此欢迎缔约国代表参与委员会工作;

(f)如果未在规定日期前根据上述(b)和(c)提供所需信息或信息明显不令人满意,主席可在与主席团成员协商后被授权同缔约国跟进相关问题。

37.若委员会认为无法通过以上程序获得所需信息,可决定采取不同的方法。特殊情况下,委员会可以邀请相关缔约国接受委员会一至两名成员的访问。类似实地访问的宗旨是:(a)收集委员会继续与缔约国进行建设性对话并执行其公约相关任务的必备信息;并(b)提供更全面的基础让委员会执行公约第22条和第23条关于技术援助和咨询服务的任务。委员会要具体说明代表需要通过所有可用渠道收集问题信息的方面。代表还有审议联合国人权事务高级专员办事处提供的咨询服务方案是否有助于解决手头的特定问题的任务。

38.访问结束之际,代表将向委员会报告。委员会随后将根据代表提交的报告做出其结论。这些结论关乎委员会的所有职能,包括关于将由人权高专办提供的技术援助和咨询服务的职能。

39.这一程序的应用已涉及两大缔约国,且委员会认为此两例中的经验都十分正面。如果相关缔约国没有接受拟议的访问,委员会将考虑向经济及社会理事会提交任何其认为合适的建议。

D. 未提交且超期严重报告的处理程序

40. 委员会认为,缔约国长期不提交报告的状况破坏了公约的一大基础。

41. 因此,委员会在第六届会议上决定开始及时审议各个递交报告严重超期的缔约国的公约执行情况。在其第七届会议上决定开始在未来的会议上审议这类报告并通知相关缔约国。委员会在第三十六届会议上通过了以下程序:

(a)审议三类缔约国的超期报告:

(i)超期八年内的缔约国报告;
(ii)超期八至十二年的缔约国报告;
(iii)超期十二年以上的缔约国报告;

(b)向缔约国寄送如下提醒:

(i)第一封函件将寄送至所有缔约国,告知其报告截止日期;提醒逾期报告缔约国并再次要求其尽快提交报告;
(ii)第二封函件将寄送至报告逾期最严重且最长并不回复提醒的缔约国,告知其委员会计划在未来的某一次会议上审议逾期报告并要求这些报告在足以进行建设性对话的时限内提交;
(iii)第三封信函将在第二封信函无回复的情况下寄送,确认委员会将继续利用所有可用信息在此前信函中告知的会议上审议缔约国的公约执行情况;

(c)若相关缔约国表示将向委员会提交报告并提出要求,主席可应缔约国要求决定推迟一届会议审议其公约执行情况。

E. 合并报告

42. 在2006年11月22日举行的第五十五次会议(第三十七届会议)上,委员会审议了包括近期收到的几份过期已久的报告在内的逾期报告的状况,并做出如下决定:

(a)委员会将接受从未根据《公约》提交过报告的缔约国一次提交至多三份报告的合并文件,以使其跟上报告义务;

(b)合并报告应包括报告所涉日期内相关公约执行情况重要进展的综述,并提供关于目前状况的详细信息。

F. 委员会对从缔约国之外的渠道收到的的经济、社会及文化权利信息采取的行动

1. 提供与委员会审议缔约国报告相关的信息

43. 委员会也会将由缔约国之外渠道提供的、与审议缔约国报告相关的信息考虑在内。这些信息是委员会与缔约国建设性对话的有机组成部分,秘书处将在委员会审议缔约国报告前转交给相关缔约国。

2. 委员会审议缔约国报告并通过结论性意见后收到的信息

44. 在过去的多种情况下,委员会曾在审议完缔约国报告并通过结论性意见后收到信息,主要为来自非政府组织的信息。事实上,这是委员会结论和建议的后续信息。委员会无法在不再次与缔约国进行对话的情况下审议信息并采取相应的行动,因此委员会将只在结论性意见特别要求的情况下对来自非缔约国渠道的信息进行审议并采取行动。

45. 委员会认为在审议完缔约国报告并通过结论性意见后,执行的主要责任在于该国政府,政府应在其下一份定期报告中向委员会报告其在该领域采取的措施。因此委员会建议来文者将以上段落中所提到信息直接提交给国家主管当局,以协助其执行委员会的结论性意见。

3. 关于未提交报告缔约国的信息

46. 委员会也一直收到国际和国家非政府组织提供的关于经济、社会及文化权利落实状况的信息,涉及:

(a)自其批准《经济、社会及文化权利国际公约》并生效以来从未提交任何报告的缔约国;
(b)逾期许久未提交定期报告的缔约国。

47. 以上两种情况下,缔约国均未能履行其公约义务,尤其是其报告的义务,因此委员会无法根据经济及社会理事会的授权有效监测这些国家落实《公约》所规定的经济、社会及文化权利的情况。

48. 在2003年第三十届会议上,委员会本着与缔约国进行开放且具有建设性的对话的精神,决定在以上两种情况下均可在具体问题具体处理的基础上采取以下措施:

(a)委员会可以正式提请相关缔约国对收到的信息予以注意并促请缔约国不得再拖延提交逾期的报告;
(b)委员会可以通过主席发函的方式正式提请相关缔约国对收到的信息予以注意并促请缔约国不得再拖延提交逾期的报告;委员会可以正式要求缔约国在提交报告时附上答复非政府组织所提问题的信息,并不得再拖延提交逾期的报告。函件也可应非政府组织的要求向其公开。

G. 一般性讨论日

49. 委员会可以将届会的一天、通常为第三周的周一定为关乎特定权利或公约的特定方面的一般性讨论日。宗旨有三:一般性讨论有助于委员会更好地理解相关问题;它使得委员会可以鼓励所有相关方为其工作献计献策;并有助于委员会为未来的一般性意见奠定基础。委员会至今所有讨论的核心问题可在此份报告的附录五中找到。

H. 其他协商

50. 委员会力求最大程度地与其他机构协调工作,并尽可能广泛地利用职能领域的专业知识。委员会还希望利用相关专门机构以及联合国机构的专业知识,不论是其整体工作还是更具体的、在一般性讨论的背景下。它也一直邀请人权理事会、前人权委员会和增进和保护人权小组委员会的特别报告员、理事会和委员会工作组的主席等个人进行发言并参与讨论。

51. 此外,委员会还邀请了对审议中的一些问题特别感兴趣或了解的大量专家参与讨论。他们的贡献有助于对公约延伸问题的一些方面的理解。

I. 非政府组织参与委员会工作

52. 为了确保委员会获得足够多的信息,委员会为非政府组织提供了提交相关信息的机会。3非政府组织可以在审议特定缔约国报告前的任何时间通过书面方式提交信息。委员会的会前工作组也接受非政府组织以当面或书面的方式提交信息,但前提是信息与工作组的议程相关。此外,委员会留出了届会第一天的部分时间让非政府组织的代表提供口头信息。此类信息应该:(a)具体针对《经济、社会及文化权利国际公约》的特定规定;(b)与委员会审议事项直接相关;(c)可靠;(d)非侮辱性。相关会议公开且提供口译和媒体服务,但不载入记录摘要。

53. 委员会要求秘书处确保由非政府组织正式提交的、关于审议特定缔约国报告的书面信息尽快向相关缔约国代表公开。届会前,这通常通过发布在人权事务高级专员办事处网站上的方式公开。因此委员会假定,若在与缔约国的对话中提到任何相关信息,缔约国应已知晓。

54. 为确保非政府组织最有效且最广泛地参与其活动,委员会在2000年的第二十四届会议上通过了一份解释非政府组织参与委员会工作的形式的文件,并为非政府组织提供了详细的准则,以促进其与委员会的合作。4

J. 一般性意见

55. 应经济及社会理事会邀请,委员会决定从第三届会议起开始基于公约的许多条款和规定来拟定一般性意见,尤其是为了协助缔约国履行其公约所规定的义务。截至2010年11月19日,委员会已经通过了21份一般性意见(见本报告的附录三)。

56. 截至第四十五届会议(2010年11月19日),委员会和委员会成立前存在的政府专家会期工作组审议了160个公约缔约国中121个提交的报告,包括涉及《公约》第6至9条、第10至12条以及第13至15条的部分报告,以及涵盖所有实质性条款的全面报告。它们覆盖全球所有地区,涉及不同的政治、法律、社会经济和文化制度。迄今为止提交的报告反应了落实公约可能出现的许多问题。

57. 通过一般性意见,委员会力求将其从审议缔约国报告中获得的经验为所有缔约国所用,以协助并促进缔约国进一步落实《公约》;提请缔约国对大量报告反应的缺陷予以注意;建议改善报告程序;并鼓励缔约国、国际组织以及有关的专门机构在逐步且有效地充分实现公约所规定的权利过程中的活动。如有必要,委员会可以根据缔约国的经验以及由此得出的结论,修改并更新一般性意见。

58. 在第二十一届会议上,委员会通过了起草关于《公约》5所载特定权利的一般性意见的概要。委员会对特定一般性意见的主题将影响意见的总体结构表示同意,并表示概要并不要求严格遵守。然而,概要提供了一些有用的指示以及起草一般性意见过程中要审议的问题清单。据此,概要将有助于确保委员会将要通过的一般性意见的内容、格式和范围一致。委员会强调了确保一般性意见可读性、长度合理且便于大量读者( 主要针对条约缔约国)理解的重要性。概要将有助于确保一般性意见结构的统一和清晰,从而促进无障碍阅读,并通过一般性意见加强委员会对公约的权威解读。

K. 委员会通过的声明

59. 为协助公约缔约国,委员会通过声明来澄清并确认其在对《公约》执行有影响的主要国际发展和问题上的立场。截至2010年11月19日,委员会已经通过了17份声明(见本报告的附录四)。

说明:


1. 经济及社会理事会的正式记录,2009年第4号补充(E/2009/22-E/C.12/2008/3),附录八

2. 同上,1998年第4号补充(E/2009/22-E/C.12/2008/3),第四章第361段。

3. 1999年12月1日(第53次会议)

4. 经济及社会理事会的正式记录,2001年第2号补充(E/2001/22-E/C.12/2000/21),附录五:“非政府组织参与经济、社会和文化权利委员会的活动”。

5. 同上

6. 经济及社会理事会的正式记录,第2号补充 (E/2000/22 E/C.12/1999/11和Corr.1),附录九。

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