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赤贫和人权问题特别报告员马格达莱纳•塞普尔韦达(Magdalena Sepúlveda)在结束对几内亚比绍的访问(2014年2月23日至3月1日)之际发表的初步意见和建议

各位媒体朋友,女士们,先生们,

应几内亚比绍政府邀请,我于2014年2月23日至3月1日期间对该国进行了正式访问。今天我将对此次访问情况进行介绍。我此次访问的目的是评估该国贫困人口的处境,下面的声明包含我的初步调查结果和建议。我想强调一下,今天的声明主要涵盖一些紧迫的问题,我希望该国对它们进行优先处理。我将于2014年6月向联合国人权理事会第25届会议呈交最终报告。最终报告将包含更为详细的建议,以帮助该国政府改善贫困人口的生活状况。  

由于利益攸关者向我提出的部分问题极具紧迫性,我认为有必要在此时此地立即着手应对,而非等到2014年6月提交最终报告时再做考量。这一决定是经过深思熟虑的,与此同时,我承认在鼓励政府政策和方案等方面还有许多可探讨的内容。因此,下述意见仍待完善,各位应如实进行报道。

引言

此次访问期间,我与多方政府机构举行了会谈,包括过渡时期总统塞里弗•尼亚马乔(Serifo Nhamadjo),过渡时期总理鲁伊•杜阿尔特•德•巴罗斯(Rui Duarte de Barros),司法部部长马马渡•赛多•巴尔德(Mamadú Saido Baldé),经济和区域一体化部部长苏亚雷斯•萨姆布(Soares Sambú),农业部部长尼克劳•多斯•桑多斯(Nicolau dos Santos),妇女、家庭和社会团结部部长加布里埃拉•阿尔弗雷多•费南德斯(Gabriela, Alfredo Fenandes),教育、青年、文化和体育部部长阿尔弗雷多•戈梅斯(Alfredo Gomes Júnior),负责粮食安全的国务秘书比隆尼•奈马•南塔姆巴•纳塞(Bilony Nhama Nantamba Nhasse),人权委员会主席尹加•费尔南德斯(Injai Fernandes)和战略规划委员会。我还与来自国际组织、捐赠方、国际金融机构和多个民间社会组织的代表举行了会面。

此外,我还会见了比翁博(Biombo)、基哈默尔(Quinhamel)、曼索阿(Mansoa)、比索拉(Bissorã)、曼萨巴(Mansaba)和哈克拉(Nhacra)地区的贫困社区,访问了多家医疗保健设施,如曼索阿医院和基哈默尔地区班迪乌姆村的班迪乌姆卫生项目(Bandium Health Project)等。  

我要感谢几内亚比绍政府在此次访问期间的卓越配合。我得以与当局进行开诚布公的对话,我相当赞赏这种精神。

我与联合国秘书长特别代表若泽•曼努埃尔•拉莫斯•奥尔塔(Jose Manuel Ramos Horta),联合国秘书长副特别代表和驻地协调员加纳•福方(Gana Fofang)以及其他联合国国家工作队代表举行了会面。我要向联合国几内亚比绍建设和平综合办事处(UNIOGBIS)人权科致以诚挚谢意,感谢他们为此次访问提供的杰出协作与帮助。

承蒙诸位工作人员在百忙之中与我进行会谈,他们的贡献对此次访问的成功来说至关重要。此次访问期间,致力于解决人权和贫困问题的民间社会的积极与活跃参与给我留下了尤为深刻的印象。我尤其要感谢那些分享亲身经历,讲述赤贫和社会排斥中的生活的人。这些体验有时会相当令人困扰。

女士们,先生们,

自1973年长达十年的独立斗争结束后,几内亚比绍几乎一直陷于政治不稳定中。这种不稳定在1998年至1999年的内战期间达到了巅峰,导致约四分之一人口流离失所。冲突为经济带来了沉重打击,且大规模毁坏了公共基础设施。几内亚比绍至今仍未摆脱这些影响。自独立以来,几内亚比绍还没有一届政府能完成任期。以频发的高级别政治暗杀、政变、政治处决和强迫官员辞职为特征的长期不稳定持续困扰着几内亚比绍,定于2012年4月12日举行的最近一次总统大选也被一场军事政变打断。这种不稳定导致使发展水平降低,而贫困、传统与文化问题复杂地交织在一起,增强了有害的社会规范并限制了社区和家庭获取基本服务。

2002至2010年间,该国物资贫困的人口比率大幅增长,每日花销不足两美元的人口增长了4%,达到了69%(DENARP II,2011年,p.7)。而每日花销不足一美元的赤贫人口增幅更大,由21%增至了33%。首都和国内其他地区的巨大贫富差距也在2002至2010年间进一步扩大:各地赤贫人口数量由25%增至了40%,而首都比绍(Bissau)的赤贫人口则由9%增至了13%。

在首都以外地区,绝对贫穷和赤贫程度极高。在七个最贫困地区内,约三分之一到一半的人口每日花销不足一美元,绝对贫穷现象在农村地区极为普遍。即便情况最好的博拉马-比热戈斯(Bolama/Bijagós)地区也有近半人口每日花销不足两美元。在加布(Gabú)地区,绝对贫穷则几乎是普遍现象,影响着约84%的人口。普遍贫困加重了人口的脆弱性,财政资源的极度匮乏限制了社区为儿童提供医疗保健、教育和保护性环境的能力。

2012年4月爆发的最新政变即显示了不稳定和社会衰减之间的恶性循环。几内亚比绍此前且现在依旧严重依赖海外发展援助,该比率最高占到了其国内生产总值的15%。2010年,海外援助约占几内亚比绍政府总收入的57%,为逾半开支提供了资金。尽管社会指标表明几内亚比绍在最近十年的初期取得了一些进展,由于政变频发导致许多海外发展援助项目暂停,去年收集到的信息显示该国一系列措施都出现了减缓现象。到2015年前,几内亚比绍无法完成任何一项千年发展目标。

由于这个相对年轻的国家资源有限,一个复杂问题即用于卫生和教育等关键社会服务领域的投资不断减少,大幅损害了该国的未来发展机遇并出现了拖累。由于整体政府开支预算有限(据国际货币基金组织2010年5月发布的报告估计,该预算约占该国国内生产总值的22%),该国是次区域中投资基本社会服务资金比率最低的国家之一。例如,2006年,教育所获的政府预算不足4%(人均10美元),而尼日尔的同一数字为6.7%(人均14美元)。2007年,用于卫生的人均公共开支约为4美元,而低收入国家的平均值为11美元,非洲地区的平均值则为34美元(《世界卫生统计》,世界卫生组织 2010年)。2011年,用于教育和卫生的预算仅占总预算的20.7%,而国际建议数值为40%。我注意到几内亚比绍已致力于法律救助措施的加强工作,且近年来通过了多项重要立法和国际条约。几内亚比绍于2013年签署了《儿童权利公约(CRC)关于设定来文程序的任择议定书》和《残疾人权利公约》及其任择议定书,于2009年签署了《经济、社会、文化权利国际公约(ICESCR)任择议定书》,在多个与我任务相关的领域内取得了重要进展。不过,我强烈呼吁该国政府完成这些文书的批准程序。

通过加入普遍定期审议程序,参与联合国条约机构的审查,以及向联合国人权理事会所有特别程序发出长期邀请,几内亚比绍与人权监测机构进行了积极互动。在联几建和办和联合国国家工作队合作伙伴的技术与财政支持下,该国政府已根据普遍定期审议、儿童权利委员会和消除对妇女歧视委员会的建议在设立立法和政策框架方面取得了一些进展。

2011年,该国政府通过了《预防、打击和禁止切割女性生殖器法》(法案编号:14/2011)和《预防和打击贩卖人口、特别是妇女和儿童法》(法案编号:12/2011)。政府还确定了《国家两性平等和公平政策》框架,以促进、协调并跟进所有部门的公平状况。尽管尚未被总统正式颁布,《反家庭暴力法》已在议会妇女和儿童事务专门委员会的协作下于2013年7月的国民议会上获得了通过。在与妇女组织、人权维护者、民间社会组织和联合国合作伙伴进行广泛对话后,过渡政府于近期批准了《结束基于性别的暴力行为的国家计划(2014-2016)》。

然而,将法律和国际规范全面融入国家政策和实施的工作仍需进一步努力。对许多几内亚比绍人来说,立法常常未能转化为可执行的权利。在法律的落实方面存在着巨大鸿沟,这也包括《反家庭暴力法》的颁布工作。

我注意到了该国在确保建立一个真正独立,且财政和人力资源适足的国家人权机构方面的努力。就此,我呼吁国家确保全国人权委员会的新章程充分遵守《巴黎原则》。此外,人力和财政方面的大量投入也十分必要,特别是在服务下放以真正惠及各个社区方面。

女士们,先生们,

在访问期间,我发现了几内亚比绍社会中特别容易受到贫困和社会排斥影响的人群,包括妇女、儿童和青年、残疾人和艾滋病毒/艾滋病感染者。我的最终报告将更详细地针对影响不同团体的人权和剥削问题,而我也希望借此机会表达我对妇女和儿童状况的特别关注。

妇女和女童

性别不平等和歧视是导致贫困和脆弱性问题的主要原因,特别是在农村地区。这是一个极端父权的社会,历来忽视妇女的权利和需求。在走访农村社区时,社区和家庭的民生和经济问题完全依赖妇女的程度令我吃惊。

无偿的家务劳动完全由妇女和女童负责,比如打水和拾柴、煮饭、照顾儿童和病患,同时她们还是食物和收入的主要供给者。但她们对家庭资源或家庭规划的掌控权微乎其微。虽然作为农民和生产者,她们是土地的主要使用者,但她们并不享有土地保有权的保障。她们只享有二手的土地权,只能通过丈夫或其他男性家庭成员获取土地的使用权。

寡妇的贫困率高通常是因为法律和习惯法中的歧视现象:丈夫死后,寡妇无法继承其土地和资源,但却要为丈夫一家负责。虽然是土地的主要耕作者,负责生产粮食和资源,单身、丧偶或被抛弃的妇女获得土地和经济机会的渠道变得更少。没有土地权保障及其使用权,没有生产资源,农村妇女的贫困问题很容易加剧,她们甚至都将在养家糊口方面面临巨大的挑战。

妇女在所有领域和行业都面临着差别待遇和机会稀缺问题。妇女和女童承担着照料和供养赤贫家庭的压力,但她们辛勤一生的付出却只换来了权利被完全剥夺,比如教育权、健康权和身体健全权。

与男性相比,妇女更难获得医疗卫生服务,感染艾滋病毒/艾滋病的比例更高,入学和识字率更低,工资更低,失业率更高且更难摆脱贫困问题。

因为该国存在大量性和基于性别的暴力以及有罪不罚现象,妇女的境地变得更加不堪。国内各个角落都有妇女沦为这些侵犯行为的受害者,但却无法获得保护、司法救助或补救。针对妇女的身体、心理和性暴力泛滥,但却鲜有报道。家庭暴力较少提请法律当局关注。文化规则和禁忌、执法人员不足以及经济资源稀缺经常使得妇女无法寻求赔偿并将肇事者绳之以法。

切割女性生殖器官(FGM)是对妇女和儿童身体健全权的一种侵犯,通常还侵犯了其健康权,这一现象在特定社区也很常见。几内亚比绍内这一做法流行也和贫困问题有关。流行和报道案件数量增多可能反映在妇女权利方面发生了不容接受的倒退。虽然我要表扬最近几年采取的一些措施,比如《预防、打击和禁止切割女性生殖器法》(法案编号:14/2011)、伊玛目在2012年禁止切割女性生殖器官国际伊斯兰大会后通过的《宣言》以及象征性签署的谴责女性生殖器切割现象的法特瓦(裁决),政府必须落实所有必要的措施来确保在事实中消除切割女性生殖器官现象。

在基于性别的暴力如此盛行之处,妇女是永远不可能平等或享受其权利的。虽然我对反家庭暴力法和反切割女性生殖器官法的通过表示欢迎,但政府必须采取额外的行动来确保充分落实这些法律。几内亚比绍各社区的民众必须对法律敏感并可以在必要时落实法律。敏感的推广和教育活动也对根据《消除对妇女一切形式歧视公约》和联合国《消除对妇女的暴力行为宣言》改变歧视性和侮辱性的文化规则、陈规定型和做法十分必要。这类具有破坏性的性别陈规定型是几内亚比绍大多数妇女经历暴力、贫困和权利剥夺问题的根源,但这些陈规定型并非必然或静止。通过共同的行动和教育,它们可以也必须被改变。

该国极高的孕产妇死亡率也是一个恶劣的状况。孕产妇死亡率位居全球第八,每10万名儿童出生就约有790起孕产妇死亡。在2014年每天还有两名妇女因为生产而死亡,这很悲惨。该国国内,十分之六的妇女在生产时无法得到熟练护理人员的照顾,但这是有助于妇女不死于生产和产后并发症的最重要原因之一。不卫生和破旧的设施、医疗人员严重短缺、药物供给体系不足、地理障碍和高昂的费用都是妇女无法获得护理的主要障碍。

其他影响妇女健康权和教育权的因素是早婚早孕现象盛行。2011年,20至24岁的妇女中有31%已在18岁之前生产,每1000名15至19岁的少女中就有137名在青少年时期进行生产(联合国儿童基金会《世界儿童状况》,2013年)。早孕率略高于早婚率。7%的20至24岁妇女第一次结婚早于15岁,22%早于18岁(联合国儿童基金会《世界儿童状况》,2013年)。还要做更多的工作来让一些族裔团体关注这些传统做法对妇女幸福产生的负面影响。国家当局、医护人员和执法人员必须表现出终结所有有害做法的最大意愿。

艾滋病毒/艾滋病仍是几内亚比绍的一大问题,这一问题也对妇女产生了巨大影响。保守估计,全国成年人的感染率为5.3%,妇女感染率远高于男性:分别为6.9%和2.4%这一比例要高于西非和中非地区。全球基金方案的终止在2013年产生了重大影响,因为该国缺乏抗逆转录病毒治疗、检测盒和预防母婴传播的治疗方案。由于去年未收集数据且解决艾滋病毒/艾滋病问题的方案相应下降,目前估计的比例很有可能低估了这一问题真正的规模。必须采取额外的措施来确保民众全面且正确地了解了艾滋病毒/艾滋病的预防和治疗,并确保采取所有可能的预防措施。

几内亚比绍的妇女虽然是几内亚社会的顶梁柱,她们在决策过程中的代表性依然不足,这使得该国成为西非国家经济共同体中在这一方面表现最糟的国家之一。当前的过渡政府只有两名妇女成员(28名男性成员),占所有成员的7.4%,但该国妇女占全国总人口的51.5%。该代表性严重不足反映在地方、社区和家庭层面,妇女通常不能有意义地参与决策过程。

如果不采取关键措施来确保妇女在社会中拥有平等的地位,该国无法在扶贫、可持续发展或人权享有等关键领域取得进展。这不单单是关乎基本正义和人权的问题,还是改善几内亚比绍所有人生活的必备前提。许多国家的经验都证明,妇女赋权是经济增长和发展的一大关键。这一行动必须不加迟疑地马上启动。今天,我将谈谈对这一领域优先行动的一些建议,但并不详尽。

为了在打击孕产妇死亡率并实现妇女享有可达到的最高健康的权利方面取得进展,必须确保妇女可以获得生育服务以及产前和产后医疗服务。必须细致地为妇女提供实物和资金的无障碍获得途径,比如可以取消使用费用并在更接近社区处提供保健服务,特别是在农村地区。

必须不加迟疑地改善并支持妇女在各个层次上的政治参与。虽然妇女平等地参与决策机构只是迈向性别平等的第一步,但这是确保妇女的意见可以在所有影响她们的事件中得以表达的关键。在即将进行的选举开始之前,必须将采取关键措施作为一项优先任务,不然妇女没有权力的状况将继续存在。虽然时间紧迫,但关于选举性别平等的法律框架必须通过并要得到过渡政府和所有政党的支持。机会和结果都至关重要:不单应增加妇女参选比例,还要增加当选妇女人数。为此,政府和政党似乎必须通过配额使妇女快速担任决策者。

然而,虽然配额可能可以确保妇女在议会任职,但它无法保证妇女可以有效地使用其权力。考虑到妇女在该国政治生活中的活动和融入历史较短,必须立即采取行动提供教育、领导力、技术训练和其他促进妇女赋权的战略。鉴于持续的政治动荡,这应包括让妇女和女童根据联合国安理会的第1325号决议参与冲突的防范和解决。尤其重要的是要为妇女网络和民间社会组织提供必要的支持(经济和其他)来确保自下而上的努力。此外,如果要让妇女能够参与下至社区团体、上至国家议会的决策论坛,必须分担并减轻妇女无偿家务劳动的工作量。

有大量其他发展中国家的例子,包括冲突后国家在短时间内成功地大幅提升妇女的政治参与。我建议几内亚比绍在解决自身挑战时向这类经验学习,当然措施必需精挑细选并考虑社会、政治和文化背景。

选举后,新政府必须优先确保妇女在各个生活领域的平等性,并巩固能够增强、促进并支持妇女在各级决策机构(从选举委员会到地方政府)作用的法律框架。修订有关继承、土地保有权和所有权的法律将成为新政府在落实妇女平等的土地和生产资料权过程中必不可少且十分迫切的任务,这将是对妇女经济赋权并使其摆脱贫困的一个前提。

儿童

几内亚比绍是全球五岁以下儿童死亡率第七高的国家,2011年该国每1000名活产儿中就有161名儿童死亡。悲剧的是,十分之一的儿童在一岁前死亡,六分之一的儿童在五岁前死亡。儿童死亡的主要原因为新生儿并发症、疟疾、急性呼吸道感染和腹泻,这些都是很容易预防的原因。此外,营养不良作为几内亚比绍一直以来的一大公共卫生问题,仍是婴儿死亡率和发病率的根本原因之一:27.4%的五岁以下儿童患有慢性营养不良,6.5%患有急性营养不良。2013年,由于粮食不安全等原因,情况进一步恶化,主要影响了6至59个月的儿童。虽然母乳喂养率大幅上升(从2010年的38%上升至2012年的67%),但喂养婴儿的方法仍是导致营养不良的原因之一,特别是对婴幼儿而言。

童工现象盛行,2010年有57%的5至14岁儿童沦为童工(联合国发展署2013年的人类发展报告)。这反映了几内亚比绍许多家庭的迫切经济需求,但不幸的是,从中长期来说,童工现象只能让贫困问题延续,因为儿童无法获得足够的教育。必须进行大量研究以评估逐步落实某种基本社会保护的可行性,至少是对社会最脆弱成员的保护。这些措施将大大减少童工现象的诱因,它们还将对确保粮食安全和促进社会融入至关重要。

女士们,先生们,

几内亚比绍是个极其年轻的国家,65%的人口25岁以下。因此,该国必须改善年轻一代的生活,他们是国家的未来。落实所有儿童和年轻人的教育权的措施尤为重要。就优先事项而言,政府必须通过建造可以安全且无障碍进入的优质学校并不收取间接费用的方式确保全国各地的所有儿童都能享有免费获得初级义务教育的绝对权利。逐步实现这一目标的积极措施必须作为一项紧急事项。该国必须优先关注儿童并重组教育体系,这是发展的必备条件。儿童和母亲的健康问题也应作为一项优先事项。在访问期间,我会见了医生、护士和老师,虽然有时拿不到几个月的工资,但他们还是孜孜不倦地工作着。我要表扬他们的奉献精神,并吁请政府将确保卫生和教育等关键领域的工作者能一直拿到工资作为一项优先事项。 

所有国家当局都必须怀着确保儿童、年轻人和后代能拥有美好人生的愿景而努力。将私利置于国家建设与机会和权利的普遍享有之前的短期和目光短浅的决定将严重威胁国家的未来并将无法带来几内亚人民应得的政治稳定以及公平且可持续的发展。

女士们,先生们,

进步的机会正摆在几内亚比绍面前。但是,这基于共同的愿景,一个能让该国的政治摆脱短期的权力斗争和机会主义联盟的愿景,一个为了全体社会成员的福祉而努力的愿景,尤其是该国的多数赤贫人口。

为确保该国的可持续发展,打击有罪不罚现象并确保所有当局真正可问责至关重要。为了确保社会中有获得司法、补救和和解的有效措施,几内亚比绍应该郑重考虑成立一个由联合国支持的国际调查委员会。社会凝聚力、和平和稳定还依赖于在多大程度上存在受民间监督的法治、司法机构独立性和现代化军队。

国家政策必须旨在为占几内亚比绍主体地位的贫困人口提供生计并给予其改善生活的必备工具。这意味着不能再忽视对卫生和教育等领域的社会投资。必须大幅提高分配给卫生和教育事业的国家预算比例(尽管预算有限),以使该国把握任何在发展方面取得进展的机会。这可以通过削减军费等低优先级领域的开支得以实现,军费开支并不直接关乎权利的享有。这样的支出平衡是该国对《经济、社会及文化权利国际公约》和《儿童权利公约》等人权条约的法律义务。几内亚比绍必须“最大限度地利用可用资源”来实现经济和社会权利,比如卫生和教育的权利。最后,如果不对人口这一最重要的资产进行投资,该国无法发展。

必须特别关注农业这一主要经济领域,大多数人口以农业为生。该国农业生产率依然极低并只依赖于一种农作物(腰果),一旦作物收成不好或市场价格下跌,就有可能产生粮食不安全、甚至是饥荒的大问题。虽然农业规模庞大,但是国内粮食产出无法满足本国需求,原因包括交通基础设施薄弱、市场体系不完善、无法获得信贷、缺乏农业投入和灌溉设施。为了克服该国极高的粮食不安全、脆弱性以及因此引发的营养不良问题,解决这些挑战和对腰果这种作物的依赖性至关重要。 

政府必须加强对农业和农村经济的投资,以提高生产效率。农业可以成为延续经济增长的引擎,但必须要通过加强农业和农村基础设施的方式实现,这还将有助于提高生产能力、改善民生并增强粮食安全。

基础设施的发展是必须的,环境的可持续发展也必须成为目标。几内亚比绍的林业和渔业正濒临枯竭。必须为了子孙后代以及解决环境恶化问题而采取更大规模的措施来保护自然资源。此外,当局必须采取紧急行动来防止腐败行为对林业和渔业的大规模破坏,目前存在对腐败行为的有罪不罚现象。必须在各个层面上防止并起诉这类行为。该国的自然资源理应属于几内亚比绍的所有民众,并为他们以及子孙后代提供食物和生计。必须作为一项优先事项对那些为了私利而非法消耗这些公共品并损害国家未来的个人进行问责。

女士们,先生们,

我希望借此机会强烈呼吁国际社会为了几内亚比绍人民的福祉继续加强国际援助和合作。几内亚比绍贫困问题形势严峻,所有可以给予援助的国家都应尽力而为,可以通过经济和技术援助以及能力建设的方式。近期的政治状况已经理所当然地威胁到了这一进程,但国际社会应该更努力地确保急需帮助的几内亚比绍人民不会因为政治和军事精英们的行动而受到进一步的伤害。

应努力确保民间社会组织能够继续得到其需要且与为建设国家机构能力提供的支持相匹配的援助。支持并促进该国活跃的民间社会组织是确保公民监管并有效地向最贫困人口输出资源的一种方式。许多民间社会组织排除万难,通常通过创新项目为其能接触到的人在生计和能力建设方面提供极其有效的援助。他们还需要额外的资源来增强影响、覆盖面和支持,并将小型项目的覆盖面变广。

女士们,先生们,

最后,我相信我今天提出的建议不单单有助于扶贫、激发几内亚比绍可持续的发展和更有效的人权享有,还将大大降低未来发生紧张局势和冲突的可能性。如果未将贫困问题和不平等问题作为一项优先事项,不解决蓄意的有罪不罚现象,那么获得有意义的发展和社会凝聚力的机会将受到威胁。

如果包括军方和政治精英在内的当局不将国家建设和人权享有置于个人私利之上,必将导致民愤积聚,阻碍政治稳定和发展的推进。 

我将在结束讲话之际重申,我承诺继续本次访问中启动的对话。我还要再次感谢几内亚比绍政府在访问期间为我提供的绝佳合作。我期待本着合作的精神与政府在落实建议方面进行合作。