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特别报告员在北欧人权与发展信托基金年度研讨会上发表主旨演讲:“重新思考世界银行的人权方针”

重新思考世界银行的人权方针

菲利普·奥尔斯顿*

特别报告员在北欧人权与发展信托基金年度研讨会上发表主旨演讲:“重新思考世界银行的人权方针”

本月早些时候,在华盛顿特区的霍华德大学,世界银行行长金墉发表了题为“推动共同繁荣”的演讲。他谈到了世行过去两年中影响深远的重组,并解释说,重组是为了让世行更有效地实现其两大目标,即在2030年前消除赤贫,推动发展中国家40%最贫穷人口的共同繁荣。他指出,这是世行历史上首次将减少全球不平等作为一个目标。这给人留下深刻的印象,不过也略微令人担忧:为了阐释收入和财富不平等在华盛顿共识长期占据主导的这段时间内如何出现扭曲,他主要依赖于国际乐施会的报告和托马斯·皮凯蒂(Thomas Piketty)开展的工作,而不是世行自己引以为豪的研究能力。

他没有谈到重新分配的必要性,没有谈到公平而公正的税收体系的必要性,也没有谈到如何解决国际避税问题。相反,他呼吁通过经济增长来实现个人收入的增加。最后,他呼吁“改善性别公平和低收入群体获取食物、住所、清洁用水、卫生设施、保健、教育和工作的情况”。

尽管他没有提到权利,更不用说提到人权,他在演讲最后还是花了很大篇幅向他儿时的英雄——尊敬的马丁·路德·金致敬。金墉行长忆及马丁·路德·金对恐怖的贫穷问题所发表的某些慷慨激昂但又令人不安的评论,并指出,世行的“两大主要目标紧随金博士所列的议程……”他最后说:“为了发扬金博士的思想,我们要让历史的弧线折向正义。”

这种分析的含义似乎是,消除贫穷可以与争取权利的斗争割裂开来,而正是权利决定了马丁·路德·金所支持和呼吁的一切。这好像是说,马丁·路德·金的“梦想”是建立庞大而仁慈的官僚机构——或许就是在华府——而且可以通过与政府合作并对权利闭口不谈,为我们社会中最贫穷的人带来繁荣和尊严。

在其他某些背景下,世行提出了全然不同的说法。2011年,世界发展报告审查了“冲突、安全与发展”这些至关重要且紧密相连的问题。报告中数十次使用了“人权”一词,并明确指出,在这三条战线上的进展与尊重人权密切相关。这并非世行言论的孤例,它还说过,“如要说服利益攸关方共同合作,需要真正与过去划清界限的信号——比如,终结边缘化群体受到的政治或经济排斥、腐败或人权侵害——还需要能够‘锁定’这些变化的机制,以表明其不会出现逆转”。[1]明年世界银行报告的主题是“性别平等与发展”,报告中充满了诸如机构、政治代表、经济代表、增强妇女的声音、确保繁荣的权利、增进继承权、“转变规范和行为”、落实法律和“让权利更加有效”等措辞。它最后指出,“除了改进法律的内容,还需要采取措施,不仅要增强妇女权力、帮助其提出要求以有效行使权利,还要让司法系统更好地响应妇女的需求”。[2]换言之,法律权利和人权对于释放妇女潜能、对于她们自我赋权并过上有尊严而多产的生活至关重要。

我们要怎样调和这些对世行工作明显存在分歧的言论呢?一种说法不承认人权的作用,另一种似乎则极为重视权利——基于法律的权利——能够、并且应该在世行一大核心问题上发挥的作用。那么,世界银行现在对其自身与人权的关系持何种立场?它又应该在未来如何演变?我不会在这里介绍几十年来有关世行态度曲折变化的历史:世行曾经不愿意对种族隔离表明立场,因为它觉得这是一场政治斗争,不应该在其中站队。我也不会重述过去40余年的辩论,在此期间,人权领域呼吁世行制定一项强有力而一致的人权政策。这些辩论多种多样,其结果却各不相同。我也不会试图提炼2014年及未来官方政策界限可能的内容。

不过我要指出,各类民间社会团体已普遍表达了担忧,它们认为拟议修订的环境与社会框架中存在重大的倒退。尽管安全保障本质上并非人权标准,但它们起到极为重要的作用,确保了20世纪80年代以来在世行行动中对人权义务最低限度的尊重,它们的出现响应了要求世行开始重视人权的第一波需求。这份正在拟定的草案很快就会成为一组联合国特别报告员向世行发出的一封信件的主题,我也是发件人之一。因此,我在这里就不再对其作出评论。

我只需要说,2014年内出现了一些很明显的迹象,表明世行长期不愿意参与人权问题的态度再次走到前台,而这一次的态度似乎再次充满力量。此外,这项政策可能很快会在世行法律顾问主持的一项声明中得到官方的最新表述。

为了回应这些问题,我们不免要回顾早已走过的道路,重述对法律限制的辩论,甚至还要考察由加利特·萨法蒂(Galit Sarfaty)在其引人深思的著作《解读的价值:人权与世界银行的文化》(2012)中提出的更加耐人寻味并充满挑战的社会学解释。

然而,我们需要的是重新站在辩论双方的立场上思考。从太多方面来看,世行和人权团体已经变成了常年习惯于斗嘴的对手,它们的斗争过程已为人熟知且没有新意。遗憾的是,双方的争论已经略显陈腐,似乎它们都不愿意开放辩论,让一些新鲜空气透进来。在下面的讲话中,我希望至少能够唤起少许的新思考。这些思考的前提是,我认为世界银行是在整个消除贫困和增进人权问题辩论中的关键行为者。它的政策举足轻重,它若缺少政策,影响同样巨大。我相信,反贫困和人权议程必须互为补充,在21世纪,世行和其他发展行为者无法承担忽视其互补性的后果。

如果我有更多时间,各位也有足够耐心,我很乐于提及阿马蒂亚·森(Amartya Sen)在《作为自由的发展》(1999)提出并于1996年在世界银行的讲话中予以提炼的观点,以及威廉·伊斯特利(William Easterly)在《专家暴政:经济学家、独裁者与穷人被遗忘的权利》(2014)中提出的观点。但这个场合不适合重温那些说法。相反,我希望向前展望,并提出我认为应成为21世纪围绕着世行人权政策本质的辩论的主要考量。问题并不在于应不应该存在这类政策,因为无论如何都会有一种政策出台。没有政策,或推出对这类问题持中立意见的政策,就相当于明确表明立场,这会在国家和国际层面产生极大的影响。

1. 外部环境的改变

自从世界银行前法律顾问易卜拉欣·施哈塔(Ibrahim Shihata)与我和其他人对这些问题开展辩论以来,全世界已经经历了剧变。[3]正是施哈塔——而不是其他人——通过其大量学术作品和正式的法律意见,为世行人权观点的形成做出了最大的贡献。不过他写作的时间是20世纪80年和90年代初,当时国际人权法还在襁褓之中。当时人权条约相对较少,很多国家完全没有批准。例如,直到1984年,美国才批准了首项重要的人权条约,即《防止及惩治灭绝种族罪公约》,这项文书早在36年前就已被通过。仅有相对较少的国家签署了关键的条约,而冷战使讨论偏离方向并在其中占据主导,人权辩论往往等同于针对某些政权的大型政治斗争,例如针对智利皮诺切特将军的辩论,以及对中国就天安门广场抗议事件所作回应的谴责。米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)和他的好友们坚决反对“企业能够或应该关心人权影响”的观点。即便是吉米·卡特总统提倡的人权政策也并非立足于美国或目标国家已批准条约所载的标准,而是立足于一些一般性的说法,在我们今天一些人看来,这类说法似乎承载了比它们本身所允许的更多内容,而这些政策很快经由国会进入立法,监管着美国总统所采纳的方针。[4]简而言之,施哈塔的人权方针是他那个时代的产物,或许也是他所处文化的产物。

今天,情况已大不相同。世界上每个国家都已正式签署了多项国际人权条约。它们都自愿参与国际论坛,也系统性地按照要求,对其人权政策和做法进行解释和说明。这其中的某些论坛本质上带有政治意味,例如联合国人权理事会。然而大多数论坛并非如此。它们是独立的专家机构或机制,例如儿童权利委员会、残疾人权利委员会或暴力侵害妇女问题特别报告员。

在施哈塔使世界银行始终不愿意以任何有意义的方式参与人权问题的年代,他的方法与联合国及其许多专门机构所采取的办法一致。我于1986年受雇于联合国儿基会,为其起草随后的联合国《儿童权利公约》提供咨询,当时,人权明确被认为不属于机构的任务范围,当时的主管也对参与这类问题表示严重怀疑。在相对较短的时间内,儿基会成为了《公约》的主要支持者,并且随后声明,机构接受《儿童权利公约》的指导,努力将儿童权利确立为长期的道德准则和对待儿童行为的国际标准。[5]

1999年前,联合国维和部队和世界上其他军队不同,不受国际人权法乃至国际人道主义法的限制。那一年,科菲·安南宣布,联合国部队在武装冲突中任何时候、以任何理由使用武力时,人道主义法都应适用。[6]直到2011年,联合国才低调地通过了一项政策,并在两年后公布,旨在确保维和人员不会参与其所协助国家部队的人权侵犯行为。[7]2012年,联合国一个内部审查小组评估了联合国系统在斯里兰卡残酷内战最后阶段发挥的作用,并称之为“系统性的失败”。基于那份报告,秘书长通过了“权利在先”政策,呼吁联合国及其机构的相关基金与方案在这类情况下采取重视人权的方针。[8]

还可以引用许多其他例子。世界卫生组织从长期不愿意参与人权问题转变为拥护人权观念,并在推广全民保健服务运动的背景下捍卫健康权。2012年,曾经在文书中避免提到人权的国际劳工组织通过了基本社会保护建议(第202号),建议承认社会保护是一项人权,并援引了《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》。今年早些时候,联合国开发署批准了新的社会与环境标准,标准明确指出,“联合国开发署应该避免为可能助长各国侵犯人权和违反核心国际人权条约的活动提供支持,并应寻求对保护和落实人权提供支持”。[9]

最后,由于联合国核准了《工商业与人权指导原则》,许多国际机构也对这些原则表示赞成,并将其融入机构的内部标准制定程序。这里只需提一下国际金融公司和经合组织的跨国公司指导原则。[10]

因此,尽管世界银行在80年代与许多同行一样,对在工作中融入人权标准十分谨慎,但它现在几乎已是孤身一人,与它站在一起的还有国际货币基金组织,它们坚持人权只是政治问题,而不是国际法律秩序的一部分。

2. 坚持否决立场的矛盾性

拒绝参与人权问题的基础在于世行法律部门最初所提倡的立场,世行各部门官员在其全部领域的活动中反复采用这种态度。讽刺的是,这种方法不仅愈加落伍,而且与世行在其他大量问题上的立场严重不相适应。尤其是在冷战结束后,世行系统性地在其政治分析中承认,在实际状况中,人权问题在其许多核心活动里占据了中心地位。[11]下面随意选取一些例子,这都是世行与人权直接产生联系的问题。

据报在今年的世行年度会议中,其首席经济学家讨论了恐同性恋的经济成本及其对发展的影响。[19]

2011年世界发展报告正确地指出,发展中国家和“发达国家并不能避免腐败、贿赂、人权侵害或未能适当考虑公共财政的情况”。[20]不过,也许报告应该明确加上一条说法:尽管世行已经采取、并将继续采取重大而值得称道的措施来应对上述每一项难题,并且在此过程中没有涉及任何政治问题,但是,世行协定条款写入了禁止政治干涉的内容,这就要求其对一切人权侵害行为采取不谈论和不作为的办法。

世行不以任何有意义的方式参与人权法,这使其无法鼓励与之合作的各国政府设计相关项目来实现这些目标,从而达到它们早已接受的标准。这将世行排除在那些对其工作至关重要的人权讨论之外,并且淡化了人权法,因为世行需要制定替代性的规定来解决同样的问题,不过这些规定的形式想必是经过净化的,当然也是与政治无关的。

3. 走出制裁的思维模式

世行内有许多官员对人权并非十分了解。他们只掌握大概情况,而没有真正理解全局。我仍清楚地记得,吉姆• 沃尔芬森(Jim Wolfensohn)曾在某种程度上承认,他是在参加玛丽•罗宾森(Mary Robinson)和我组织的一场大型会议前才初次翻开《世界人权宣言》。这场会议是2004年在世行协助下于纽约大学举行的。[21]他在起身发言时表示,他不想照本宣读法务部门准备好的讲稿,而是想谈谈他在《宣言》中发现的惊人构成。

对相关概念的不熟悉导致制裁的阴影弥漫在每场关于人权问题的辩论中。似乎在许多世行官员的集体思维模式中,“人权”与“制裁”这两个词都有着本能的联系。他们假定人权政策仅意味着无休止地拓展需要制裁的范围,世行需要切断某国贷款或其他形式援助,从而对其实施制裁。

问题是,这种思维模式中的联系并非毫无根据。多年来,美国乃至部分民间社会团体唯一一次提到世行背景下的人权问题,是呼吁对存在侵犯权利指称的政府进行惩罚。这些时日以来,这种论调已大幅减少,更为成熟的非政府团体不再将注意力放在这个方面。然而,巴普洛夫式的反射持续存在于部分世行官员身上。那些我们常听到的言论最能反映这一点,即世行官员不能成为执行人权的“警察”。

然而,诸多其他已采纳人权政策的联合国机构也并未成为“警察”,且世行的人权政策在现实中可有多种各不相同的形式。非政府组织和世行官员需要认识到这一点。设立一个工作组来探索这类政策应有的形态可能是向前推进的最佳做法。

4. 未被落实的经济和社会权利

易卜拉欣•施哈塔和他在国际货币基金组织的合作伙伴十分执着地对两套人权进行区分。尽管公民权利和政治权利不适用于世行的工作,经济、社会和文化权利仍是理所当然的关注点。事实上,内部人士这时候往往会说:“世行几乎所有工作都聚焦于促进这些权利,所以到底有什么问题?”。令人遗憾的是,促进经济和社会发展的方案并不会自动适用于经济和社会人权框架。后者存在诸多需要予以解决的独特要素,如酌情给予权利法律上的承认,非歧视条款,将那些权利遭到否认的人列为优先事项(如生活在赤贫中的人),以及极为关键的合理问责制问题。

然而这些言论还是有一些道理的。世行在认真看待经济、社会和文化权利方面还有许多可做之事。这方面的一个良好示例即联合国社会保护最低标准倡议。它就是以承认贫困人群享有社会保护的人权为前提的。

5. 了解使用人权语言的重要性

目前出现的问题是,我们使用人权语言还是使用被认为政治性和争议性较低的语言,这种选择是否真的重要。假如我们终究声援性别平等,那么是否使用人权语言真的重要吗?或者说假如我们希望拓展饮用水和卫生设施的获取,那么谁会在乎我们是不是把这些称为人权?或者说假如我们认为那些生活在赤贫中的人应该得到多种方式的援助,我们就算不谈论社会保护的人权又有什么可以担心的?结果才理所应当是最重要的,而非是否使用了正确的语言?

然而,人权语言的确事关重大。它能够提供背景和详细且平衡的框架,援引各国在各项人权条约中同意承担的具体法律义务,强调部分价值观不可妥协,带来规范确定性,并将从数十年的反思、讨论和裁决中产生并经详细协商拟定的具体人权含义带入讨论当中。更重要的是,人权语言认可所有人的尊严和意志(不论其种族、性别、社会地位、年龄、残疾或任何其他区别要素如何),并且有意识地进行赋权。无论是家中、村庄、学校、工作场所,亦或在交换思想的政治平台上,假如有人呼吁实现共同认可的平等人权或饮用水人权,而非仅做出泛泛的请求或要求,那么人权语言就会创造不同。人权与问责的概念密不可分。当权利被忽视或侵犯时,就必须有问责制。

让我将这种理念应用到赤贫人群的困境中,他们在大多数社会中都不断遭到边缘化、污名化,并成为恩赐和慈善的对象。承认他们的人权并不能确保他们的食品、教育或医保,但的确能够认可其尊严和意志,为之赋权和声援,并在他们的利益遭到系统性忽略的背景下就社会资源分配提供一个有意义的辩论起点。

6. 明确地应对一些潜在问题

毫无疑问,世行正肩负着改革的压力。这些压力由各种复杂的原因导致,包括内部治理变革、为国际社会发展援助办法提供信息的假设不断变化,以及因国际社会中出现新贷款方而导致的竞争增强。近期的一份分析结论表明,“这些原因的聚合营造了一种环境,世行在其中受到越来越大的压力,特别是来自捐助会员国的压力,需要实施创新以维护其在制定发展议程中的重要角色。[22]

人权和保障政策似乎因此承担了特殊压力。然而,我们不清楚已经开展了多少深入分析来考察由保障造成的特定瓶颈。[23]有一系列要素似乎都能解释为何世行被认为已失去了灵敏度,为重负和不可持续的程序要求压迫,且过分延长了项目核可的所需时间。

中国在双边贷款方案中的戏剧性扩张似乎成为了人权和保障辩论的一项重要驱动,它提议设立新的基础设施银行,金砖五国新开发银行也已经成立。世行可通过多种方式应对这些压力,但最不受欢迎且最欠缺说服力的做法似乎是争相冲击各种标准的底线。在影响人权政策方面,各方似乎假设中国是因其贷款中缺乏人权相关条件而更有竞争力。这种假设认为世行的贷款受这些条件约束,但事实并非如此。此外,各方还假设世行以保障形式(即便在人权标准方面可能有所欠缺)施加的社会和环境条款对贷款管理或落实项目来说属于净开支和净负担。但是,世行自身的内部分析则表明并非如此。

假如能对中国作为贷方所采取的办法进行研究,这会对整体辩论有很大帮助。针对中国和一系列发展中国家签署的许多重大协定所载的条款与条件,可获取的可靠信息似乎极少。这种缺乏透明度的情况存在严重问题,特别是考虑到这种大规模和长期协定可能含有一系列借款国公共政策相关内容。发展中国家自身需更加清楚用所谓自然资源制约条件取代人权制约条件的后果。

也许最终,世行需要基于自身的长处进行竞争,而非模仿其竞争者实施的存在问题的政策。

关于未来,人权社区务必要承认,尽管应该重视世行,大型国际贷款方的扩散将需要一个较不以世行为中心的办法。目前,有人可能会认为世行的一些批评者深陷于昔日的辩论中,而不是展望未来更为复杂的前路。私营资本投资的重要性迅速增长,盖茨基金会等私人援助资源实际上也让世界卫生组织在部分领域发挥的作用相形见绌,这些现象也要求那些希望确保大型国际行动方在其工作中体恤人权的人对此予以更多关注。

请允许我最后指出,随着世行对人权相关事务的推进,程序和透明度与世行承认的很多其他工作同样重要。制定人权政策的传统方法已经不是最优选择了。将法律意见作为载体来处理世行与人权之间复杂、多层面且具争议性的关系,这不仅是一种奇怪的选择,也极不合理。让我们期望能有一个新的开始,希望世行能认可细致的人权政策是不可或缺的,世行的批评者则能承认未来多种不同的挑战仍需世行以各种方式开展努力。

***



*约翰•诺顿•波莫洛伊,纽约大学法学院法学教授,联合国赤贫和人权问题特别报告员(2014年6月任命)。我非常感谢克里斯蒂安•冯•维恩和尼基•雷斯克(Christiaan van Veen and Nikki Reisch)在前一份草稿中提出意见,并为原稿添加脚注提供了协助。

[1]《2011年世界发展报告》,第13页,报告可由此获取:http://siteresources.worldbank.org/INTWDRS/Resources/WDR2011_Full_Text.pdf

[2]《2012年世界发展报告》,第312页,报告可由此获取:http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2012/Resources/7778105-1299699968583/7786210-1315936222006/Complete-Report.pdf

[3]例如请见美国国际法学会第八十二届年度会议程序,1988年,关于“环境、发展和人权:三角关系”的小组讨论,第40至62页

[4]布鲁诺•希玛和菲利普•阿尔斯通,《人权法的来源:惯例法、强制法和一般原则》,澳大利亚国际法年鉴,1992年

[5]请见http://www.unicef.org/about/who/index_mission.html

[6]联合国秘书长关于联合国部队遵守国际人道主义法情况的公报(ST/SGB/199/13,1999年)

[7]《联合国对非联合国安保部队支持的人权尽责政策》,联合国文件号A/67/775–S/2013/110(2013年3月5日)(“联合国实体向非联合国安保部队提供的支持必须遵从组织……义务,依照国际法尊重、促进和鼓励尊重国际人道主义、人权和难民法。”)

[8]请见http://www.un.org/sg/rightsupfront/

[9]UNDP,《社会和环境标准》,第20段。《标准》可由此获取:http://www.undp.org/content/undp/en/home/operations/social-and-environmental-sustainability-in-undp/feedback/

[10]尽管这些倡议都无法构成理想模型,它们至少具有坦诚处理人权问题的优点。

[11]请见菲利普•阿尔斯通和玛丽•罗宾森(编辑)《人权与发展:迈向共同增强》(2005年)中的世界银行捐助方文件

[12]请见阿尔斯通和罗宾森上述著作第15章,附注11:丹尼尔•卡夫曼,《人权和治理:经验主义挑战》

[13]同上

[14]“经济增长、政治现代化、保护人权和其他有价值的目标被全部或部分认定为与‘法治有关。”http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTLAWJUSTINST/0,,contentMDK:20763583~menuPK:1989584~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:1974062~isCURL:Y,00.html

[15]请见《2012年世界发展报告》,附注2

[16]早在1995年,法律顾问施哈塔就曾写道,世行“在有理由相信童工侵害普遍存在的情况下,目前的实践为将反对有害童工现象的条约纳入贷款协定留出了空间。”请见《被禁止的政治活动》,易卜拉欣•施哈塔再版,世界银行法律文件(2000年),第234页

[17]世行目前关于土著人民的操作政策(OP 4.10)开篇即陈述,其宗旨为协助“世行减贫和可持续发展的任务,确保发展进程充分尊重土著人民尊严、人权、经济和文化。”

[18]世行近期任命了一位著名人权律师担任残疾人问题顾问。请见http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2014/10/27/charlotte-v-mcclain-nhlapo-appointed-new-disability-advisor-for-the-world-bank-group

[19]请见:http://www.worldbank.org/en/events/2014/02/26/the-economic-cost-of-homophobia-how-lgbt-exclusion-impacts-development.

[20]2011年世界发展报告,第36页,附注1

[21]请见阿尔斯通和罗宾森的著作,附注11:詹姆斯•D•沃尔芬森,《对人权和发展的一些反思》

[22]呈交至世界银行调查小组的报告:《世界银行调查小组不断变化的角色:应对世界银行的当代挑战》,纽约大学法学院国际组织诊断小组,2014年9月17日 http://chrgj.org/international-organizations-clinic-publishes-the-changing-role-of-the-world-bank-inspection-panel-responding-to-contemporary-challenges-at-the-world-bank/

[23]2010年,世行的独立评估小组基于两个标准银行项目对保障进行了成本效益分析。其评估结论为“环境保障的预估收益远高于所增加的开销。在社会保障方面,收益并未涵盖开销,但有多项收益无法量化。”独立评估小组,《不断变化世界中的保障和可持续性政策(2010年)》,第78页