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文化权利领域特别报告员在结束2014年11月14日至26日对博茨瓦纳访问时发表的初步结论和意见

哈博罗内,2014年11月26日

作为联合国文化权利领域特别报告员,我很高兴能在应博茨瓦纳政府邀请,对该国进行为期13天的正式访问后分享我的初步意见。

本次访问本着合作和建设性对话的精神,旨在辨明促进和保护博茨瓦纳文化权利方面的良好做法以及可能的障碍。我关注了多个关键问题,特别是个人和社区参与文化生活的权利:这即是说,在所有方面获取、参与文化生活并为其做出贡献;享有并认可其文化遗产,包括参与识别、解读、分类和管理文化遗产等工作;以及在艺术表现、体育和文化领域表达其创造力。

我在选择这些要点时尤为关注博茨瓦纳在文化、语言、教育和旅游方面的政策。此次访问中,我试图与所有利益攸关方探讨其对积极或消极影响的观点,这也涉及旨在促进和进一步保护所有群体文化权利之政策、方案和举措的潜力问题。

我将在书面报告中详细叙述我的评估。与此同时,我还将提出建议。我希望能在2015年3月日内瓦的联合国人权理事会第二十八届会议上介绍此份报告。

我要首先感谢博茨瓦纳政府邀请我进行此次正式访问。我到访了哈博罗内、马翁、 杭济/德卡尔、老夏德、新夏德、沙卡维、措迪洛山、奥卡万戈三角洲的几个村庄以及拉莫茨瓦。我与多名国家和地区层面的政府官员举行了会面。他们负责这些区域的文化、教育、旅游、野生动物及土地保护。我还与包括最高酋长在内的多名酋长举行了会面。我与艺术家、学者、民间社会代表和监察员举行了会面。我要感谢所有拨冗与我举行会面的人和机构,感谢他们的热情好客,以及他们向我提供的丰富信息。我还要向联合国驻地协调员办事处就其协助表示感谢。

必须要祝贺博茨瓦纳在发展和减贫领域的努力,特别是其覆盖全国的帮助弱势人口的重要网络,及其在向所有人提供卫生、教育及用水服务方面的承诺。然而,鉴于该国人民分散在全国各地极为多样的社区中,该国仍面临着重大挑战。例如,政府承认该国有很大一部分人依靠社会福利生存,对国家支援不断增长的依赖性禁锢了贫困人口。

该国已在制定国家建设政策的同时开展努力,将人民纳入发展进程并使其从中受益。将塞茨瓦纳语用作国语在帮助公民相互交流方面取得了很大成功,但与此同时,该国似乎应开展第二阶段的国家建设,反映、发展并发扬丰富的文化多样性。未来,该国需在各个层面与所有利益攸关方开展严肃的国家对话。

从基于文化权利的观点来看,这意味着对该国各个社区,以及人民与其环境、自然资源和土地相关联的多种方式予以平等承认和认可。因此,我高兴地注意到,《2016年愿景》的一个重要目标即建设一个团结且自豪的,融合多样文化、语言和传统,且人民生息与共的国家。

博茨瓦纳已就此通过了多项良好政策,包括2001年的《国家文化政策》。《2016年愿景》声明,“博茨瓦纳不同语言和文化传统之财富将会在教育体系中得到认可、支持和加强。任何一个博茨瓦纳人都不应因母语与国家的两种官方语言不同而处于劣势。”在2012年的普遍定期审议中,该国政府赞同在早教过程中使用母语的重要性,并表示其正探索不同的策略以将母语融合在教育体系中,包括在小学阶段引入教师助理等。

然而,我担心良好政策和意图并非总能转换为切实的落实。出色的2001年国家文化政策并不平衡。如同本政策所述,“唯有通过语言,才能向后代传递文化。”我很高兴地看到,在杭济等地区,地方当局已认可当地语言的重要性,并开始发行多语言新闻。然而,部分关键条款很大程度上仍未落实,如关于记录和进一步发展语言的条款;关于文化认同并不意味着一种同质文化,因而需将其他文化作为国家主流的一部分予以接受和尊重的条款;以及对文化实践和价值观进行重新导向,以建设在文化上支持妇女地位的社会之条款。

我知道博茨瓦纳希望提高教育系统的质量。在全球,不断增加的证据表明在早期教学中使用母语能够提高教育质量:它使儿童得以学习和培养生活技能及自尊。目前,该国教育系统使生活在偏远地区,无法或很少在家庭和社区中接触塞茨瓦纳语的儿童进一步处于劣势。对居住在旅社中的小学生来说尤为如此。然而,我对杭济等地区引入教师助理倍感鼓舞。我建议在所有有需要的地区采取更为有利的举措,确保语言不会成为学习的障碍。就此,我要强调基于课程制定和评估部研究结果和分析制定措施的重要性。

许多人都感到被主流社会所排斥,且缺乏对其文化遗产和独特生活方式的认同,包括其自身的历史叙事。

较之8个主要部落,其他不受承认部落的问题显然尤须应对。至今,还没有任何一个非茨瓦纳部落从2008年的《博格斯法案》中获益。该法案拓展了参与酋长会议的可能性。在法案通过6年后,尽管瓦叶伊社区等群体提出了相应要求,情况仍未发生任何改变。

我承认克戈特拉体系得以使社区维持其自身文化遗产的管理人地位。许多人也认为该体系对地方磋商来说是一个重要机制。然而,我担心这一以酋长为基础的裁决体系在民事事务方面会导致主流部落将其习惯法施加于所有生活在部落领土上的群体。

我高兴地注意到,习惯法院对刑事事务的裁决以刑法为基础,但我担心酋长和部落管理层在这方面缺乏必要的培训。

报告表明,酋长仲裁体系解决了约八成的区级案件。但这些案件都未被记录在案,也未得到管理部门的审查。缺乏记录导致当局难以就社区层面的发展和出现的问题获得有用信息资源。在我看来,在城镇中心引入小额法庭的做法应予鼓励,它会根据普通法促使正义进一步亲近人民。

我对部分妇女担任最高酋长表示欢迎,但这仍不足以确保确保妇女享有与男性平等的决策权,以在非歧视原则的背景下决定保留、调整甚至遗弃其文化遗产的哪一部分。为促进性别平等,妇女应可恢复和发展已被废弃的文化遗产。

我对政府促进文化活动数量的增加表示欢迎,例如在全国各地举行大量的节日和比赛。然而,该国有必要为人民提供更多空间,促使其在农村和城镇中心参与创意活动和体育运动,特别是儿童、年轻人及艺术家。我鼓励政府拓展其对非传统文化表现形式的支持,并考虑设立一个全国艺术理事会,以促进和进一步发展艺术及创意产业。这应根据文化在必要的经济多样化中的潜在作用予以考量。

博茨瓦纳成功为奥卡万戈三角洲申报了联合国教科文组织世界遗产名录,我要对该国表示祝贺。我尤为欢迎该国政府在收录前参与了磋商进程,并承认有少数人多个世纪以来栖息于此地,而且未对生态完整性造成重大影响。我还高兴地看到,申报档案提到了对当地社区具有特殊文化意义的地点。政府已向我保证,不会围圈此地区,不会驱逐当地社区,不会破坏其享有自然资源的权利。我鼓励该国政府继续落实联合国教科文组织对奥卡万戈三角洲提出的建议,特别是加强对当地居民文化遗产的认可,有效和清晰地向受影响的土著人民传达收入名录的意义,尊重他们的观点并将之融入管理、规划和落实,并确保其享有旅游业带来的收益。我希望这些举措能帮助在该地区设立良好做法,也为该国其他地方作出典范。

在我所到访的诸多地点中,我听取了人民所表达的挫折、愤怒和恐惧,特别是桑族、哈姆布库束和瓦叶伊人。这主要源自对已有政策和未来规划缺乏清晰信息和理解,以及源于过去权利侵害现象的记忆。无论久远还是近期的侵害人权现象都应得到承认和解决。我鼓励该国政府协助纪念进程,为那些受影响者提供必要空间,通过具有文化意义的方式进行多元化的叙述,并在未来参与到与社区的有意义磋商中。在这方面,一个需要进一步考量和研究的领域是如何处理“野生动物与人类的冲突”。

1961年设立的卡拉哈里中央动物保护区旨在保护在此地栖息的野生动物和桑族人。自1985年该国政府决定将居住在保护区内的人迁出以来,这里一直是激烈争议的核心。2002年,该国政府在关停所有政府服务后强制将所有当地人口重新安置,这导致部分居民向法院申诉,表示其有权居住在祖先的土地上。2006年,最高法院判定驱逐行为非法且不合宪。如今,针对定居者后代有权在18岁成年后留在保护区的问题依然存在限制性的解读。受影响人群害怕,一旦老人去世,就无人有权居留在保护区中。此外,以保护野生动物为由而坚持将人们重新安置在保护区外与矿业和旅游业活动的持续开展相矛盾。此前的磋商尝试似乎陷入僵局。我鼓励该国政府和受影响社区开展有意义的磋商,寻找一条可行的未来道路。

在同样被联合国教科文组织列为世界遗产的措迪洛山,我很高兴地看到政府已采取措施,将社区纳入相关的旅游业中。博物馆和当地社区信托之间的良好关系允许桑族和哈姆布库束人进行参与并享有收益。政府为发展基于社区的举措采用了诸多工具,以确保当地人们参与管理,并从他们本地的自然及文化资源中获益。我赞赏民间社会在此方面的工作,并欢迎民间社会、政府和私营部门为推进此项工作而发展的合作伙伴关系。我鼓励政府继续并拓展其基于社区的办法,并进一步发展旅游业。

在我举行的大多数会议中,土地问题不断被提及。我理解该问题的复杂性,但我大体认为,人民对此问题、已有法律框架、其权利以及需要遵循的程序缺乏清晰理解。该国有必要开展大规模的信息宣传,对可提供的选项进行解释,这包括主动与社区进行互动。

最后我要表明,博茨瓦纳学术界的人力资源、国家研究机构和民间社会与公民服务的实地经验都相当丰富。然而,如果要有效利用这些资源,就需要制定全系统性的有效反馈和集体策略制定机制。我鼓励该国政府采取措施,确保其充分从所有利益攸关方在规划、监测和评估举措方面极富价值的经验、分析和见解中获益,特别是文化生活领域。