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联合国国家的外债和其他有关国际金融义务对充分享有所有人权尤其是经济、社会和文化权利的影响问题独立专家胡安•巴勃罗•波霍斯拉夫斯基先生(Juan Pablo Bohoslavsky)结束对中国访问之际的声明

访华行程:2015年6月29日至7月7日
访华结束声明
2015年7月7日  北京

2015年6月20日,我正式访问中华人民共和国,访华行程于今日结束。感谢中国政府的邀请并在访华行程中给予的配合,感谢所有参与会见人员愿意与我开诚布公地探讨共同关心的问题。

我与来自财政部、商务部、教育部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、公安部与外交部的代表进行了探讨,从中获益匪浅。我还会见了来自国务院信息化工作办公室、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国进出口银行、国家开发银行、中国企业联合会(包括中国五矿化工进出口商会)等机构的代表,以及学界与民间团体代表。我还十分高兴会见了亚洲基础建设投资银行秘书长金立群先生。

上周五,我有幸到访了中国的金融中心上海,了解了上海基础设施建设及城市规划的发展概况及上海市政府为打造国际金融中心所做的工作。由金砖国家发起的金砖国家开发银行总部也即将落户上海。

作为联合国人权理事会任命的独立专家,我肩负若干使命,其中之一是研究与外债问题相关的一切人权问题。联合国人权理事会还要求我研究非法资金流对充分享有人权的影响。

出访各国也是我的使命之一。去年十二月,我到访冰岛,研究冰岛如何处理2008年的破产危机,以及冰岛政府破产后用于保障经济、社会及文化权利的措施,并指出需要改善的问题。上周五,我收到了希腊政府的正式邀请,同意我出访希腊进行实况调查工作。我十分关心希腊面临的经济和社会危机,包括粮食和医疗用品短缺的现象。我还要求会见欧盟相关机构,倾听他们的观点,并提醒他们履行各自的人权义务。我想说明的是,我的使命是涉及全球,需要研究世界各国的人权状况,此次访华是履行使命的一部分。

中国外债及中国国内的经济、社会与文化权利

据世界银行国际债务统计显示,中国目前的外债无需过度担忧,仅作为公司和政府资金的次要来源。不过,由于大部分外债属于短期债务,我建议密切跟踪这些资金流,预防投机现象。

中国面临的更大挑战是地方政府财政系统的转型。今年三月,财政部允许地方政府至多将一万亿人民币(约合1630亿美元)的债务置换为融资成本较低的债券。一些地方政府依赖土地出售相关的收入,这部分收入通常占政府收入的三分之一,有些地区这一比例甚至超过一半。经济增长放缓,加上税收减少,给一些地方的公共财政造成压力,影响地方政府提供公共服务的能力,而这些公共服务对于实现经济、社会和文化权利来说是至关重要的。应该对这一情况予以谨慎监测。

我要祝贺中国达成数项千年发展目标,尤其是在消除极端贫困和饥饿、普及基础教育和减少孕产妇死亡方面,中国做出了巨大努力。与此同时,中国仍面临一些挑战,包括地区之间及城乡之间生活水平的差距,农村人口进城后面临的困难,工业污染造成的恶劣环境影响及其对生活标准和健康权利造成的负面影响。我注意到,中国社会关于必须应对这些问题的共识正日趋广泛、强烈。

非法资金流与人权

我收到信息表明中国正在努力打击非法资金外流,非法资金流挤压了许多国家的财政空间,使政府难以实现社会、经济和文化的权利。鉴于有必要采用全盘措施解决非法资金流的问题,我鼓励进一步的研究,以更精确地掌握流入或是流出中国的非法资金的规模、组成和性质,尤其是在偷税漏税方面。

在此背景下,我欢迎中国于上周批准通过《多边税收征管互助公约》的举措。该公约将促进税收信息交换以打击偷税漏税行为。我也简单地了解了中国人民银行的反洗钱局的工作,以及旨在追踪外逃腐败官员、追回挪用资产的“猎狐”行动和“天网”行动。在此方面,我强调要依据国际人权法及2006年中国批准通过的《联合国反腐败公约》第13条和第33条规定,确保对告密者、报告人员及负责透明措施的民间团体组织的保护工作。此前我在非法资金流中期报告中提出的建议(1),以及对下周将在亚的斯亚贝巴举行的第三届国际发展融资会议成果文件草案的评论均与此一致(2)。

国际贷款中的人权

我提出访华要求主要有以下几点原因:我认为中国过去二十年的国际贷款和发展经验值得国内外借鉴学习。中国依旧是发展中国家,但是已经成为世界经济的全球参与者与主要国际贷款国。中国国家开发银行进行对外投资发放的贷款已经超过了世界银行的贷款数量。中国在基础设施建设、医疗卫生、农业发展及其他行业的贷款和专业知识对于一些国家实现经济、社会和文化权利及发展权利做出了重要贡献。

此外,中国还向120多个国家提供赠款、无息贷款、优惠贷款等形式的对外援助,中国公司在中国金融机构的支持下已于数年前开始实施“走出去”战略。这一趋势在过去十年中加快了进程。

中国在对外投资领域的领导力越强,责任也就越大。例如,新提出的旨在连接中国和亚洲其他国家的“一带一路”战略有望成为经济增长的主要引擎,创造更多工作岗位,扩宽进入市场的渠道,实现社会和经济方面的许多权利。不过,和其他重大基础设施项目一样,“一带一路”战略必须谨慎规划,确保相关个人和全体的权利得到尊重和保护。不应以一部分人的权利为代价去惠及大部分人;不应落下任何一人。

为了最大化地实现对所有人人权的改善,必须激活外国的劳动力市场,保障技术转移,确保劳动条件符合国际劳工和人权标准。中国在《国家人权行动计划》中所强调的享有清洁、安全、健康的环境的权利是一项重要的经济、社会和文化权利,这一权利必须得到尊重。必须谨慎规划,进行独立影响评估和咨询,尽力避免对社会、环境或人权带来的负面影响。如果存在负面影响,必须采取及时、公平、平等的缓和补偿措施。联合国《发展权利宣言》的关键原则指出,人是发展进程的主体,也应该是发展的主要参与者和受益者。这一原则不仅应成为中国双边和多边贷款及对外投资的指导方针,还应成为其他国家和国际金融机构的指导方针。

中国正在从实践中学习如何倾听发展诉求,不仅要倾听政府官员和商业代表的诉求,还要重视发展项目所影响的普通百姓的诉求。用中国的话来说,我希望看到中国的“走出去”战略不仅给各国政府和企业来带双赢的局面,还能够惠及中外普通百姓。

此行访华,我在每次会议上都会提到这样一个问题:如何将不干涉内政原则与保护促进人权相结合?中国方面普遍认为这是一项微妙、复杂但亟待实现的任务。我认为,解决方法应该强调合作伙伴国家的主人翁精神及其自身的发展重点,以实现符合国际人权标准的包容及可持续的社会发展。

这项任务不仅停留在思想上。尽管许多研究强调中国对发展中国家的金融援助产生了积极影响(3),但是还有许多研究指出中国对外投资中值得关注的社会、环境和人权问题(4)。我此行目的之一就是要指出中国在这方面面临的一些挑战,探讨需要多方酝酿与实施的前瞻性解决方案。本着这样的精神,我向中国的贷款机构和中国政府提出了我的关切,旨在促进有关人士及其代表与中国机构和政府官员之间的对话。作为联合国独立专家,我以此举尽斡旋之力,开启并促进有关方面的对话。

确保对外投资中权利合规的监管框架

此次访华期间,我广泛了解了中国用于保障国际贷款廉洁、绿色、高效、透明并合乎国际人权标准的监管框架。关键的政府监管条例包括2013年商务部《对外投资合作环境保护指南》、2012年银监会《绿色信贷指引》以及近期发布的中国五矿化工进出口商会《中国对外矿业投资社会责任指引》。

2012年银监会印发的《绿色信贷指引》特别规定,中国银行业金融机构应“建立并不断完善环境和社会风险管理的政策、制度和流程”,并要求涉及重大环境和社会风险的客户准备风险应对方案,建立充分有效的利益相关方沟通机制,包括对上述风险进行第三方评估的机制等。第21条规定,银行业金融机构应当加强对拟授信的境外项目的环境和社会风险管理,确保项目发起人遵守项目所在国家或地区有关环保、土地、健康、安全等相关法律法规,还规定银行业金融机构应“对拟授信的境外项目公开承诺采用相关国际惯例或国际准则,确保对拟授信项目的操作与国际良好做法在实质上保持一致。”

相关国际惯例不仅包括国际环境和劳工法律,还包括所有国际人权标准,尤其是合作伙伴国家认定的有约束力的人权义务。

一方面,我要祝贺中国发布《绿色信贷指引》,成为在社会及环境方面负责任贷款的里程碑。另一方面,我感到艰巨的挑战还在前方。在有效实施国际贷款和投资的国际和国内标准的目标和实际操作之间还存在鸿沟。我得知目前为止中国当局还未曾向可能违反《绿色信贷指引》的中国贷款方和公司发出禁令。

中国提供贷款的发展项目部分处于高风险国家,这些国家或正在经历国内武装冲突,或治理结构虚弱,或缺乏有力的当局保障国内和国际法律的实施。在这种情况下,国际人权标准和指导方针尤为重要。上述情况对任何金融机构或公司来说都是一项挑战,而且中国金融机构和公司对外国市场还比较陌生,因此需要相关指引,才能在困难的政治和社会环境中开展工作并充分尊重人权、遵守相关国家适用的国内和国际法规。目前,大家一致认为存在改进的空间,并需要此方面的能力建设、经验交流和技术合作。

我十分欢迎中国签署联合国《外债与人权问题的指导原则》及《商业与人权指导原则》,这两份文件规定了关键的国际人权原则,贷款方、借款方、政府、商业企业(包括公共和私营部门的金融机构)都应该尊重这些原则。我鼓励中国当局进一步加强自身的监管框架,积极将上述两项国际准则纳入对外贷款和金融援助的国家框架之中,也纳入2016-2018年的《国家人权行动方案》之中。

我邀请中国政府考虑签署联合国贸易暨发展会议的《负责任的主权借贷原则》,该文件基于借贷双方的共同责任之上,旨在保障实施正确的尽职调查,为主权借款方和贷款方带来经济利益。这些原则实际上也反映了中国现有的做法与惯例(5)。我还希望重申联合国经济、社会、文化权利委员会去年五月提出的建议,呼吁中国在国际合作政策方面采取重视人权的态度,在决定出资前先开展系统、独立的人权影响评估。委员会呼吁中国建立有效的监管机制,定期评估其政策和项目对东道国人权的影响,并在必要时候采取救济措施;确保投诉机制可行,以应对东道国发生的侵犯经济、社会和文化权利的情况。

我尤其要强调必须建立补充性质的、针对商业企业的非司法申诉机制,高效服务于受到负面影响的个人和群体,以使申诉得到早期解决和直接救济,这也是《商业与人权指导原则》推荐的做法。

我访华之前会见了来自不同的受影响群体的代表,他们表示中国公司和贷款机构偶尔表现得难以接近,对他们的诉求疏于回应。缺乏与抗议发展项目人士的公开有效对话通常会引发更大的麻烦,可能激化社会矛盾,滋生更多冲突,不仅会危及发展项目的成果,还曾使若干国家的人权状况进一步恶化,包括强行迫迁、任意拘留及侵害生命权的行为。

我感到,中国政府、企业和贷款机构正逐渐意识到,有必要制定实施更健全的社会和环境保障政策。但是,仅凭市场原则不足以确保商业行为符合人权标准。因此,中国政府的领导作用至关重要。

加强上述努力、利用现有的国家和国际专业知识也十分重要。在此方面,我希望看到更多的来自商界、学界、政府和非政府部门的中国专家参与到一年一度的日内瓦联合国工商业与人权论坛中来。

我还希望中国将继续积极参与政府间合作,在人权理事会内建立一项商业与人权的国际规范框架,并参与联合国大会建立债务重组法律框架的进程。我很高兴地看到中国支持这些倡议。

重视新的多边发展银行中的权利问题

中国在建立亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行这两大多边发展银行中扮演着领导角色。新的发展银行应该面向21世纪,以更加高效、对社会和环境更负责任的态度应对发展中国家的基础建设挑战。就在上星期,50多个国家在北京签署了亚洲基础设施投资银行协定。亚投行应该致力于比现有的多边发展银行更高效、更廉洁、更绿色、更透明。高效和结果导向与尊重人权、劳动标准和环境权并不相悖。

我希望看见总部位于中国的两大新多边发展银行开展社会和环境方面的可持续发展项目,不要重蹈其他发展银行的覆辙,此前其他发展银行的做法曾引起忧虑。两大银行不应该采用不注重人权的狭义的效率概念,尤其在指导贷款活动的保障措施之中。目前世界银行正在修订其保障措施,我和其他联合国特别程序组成人员一道在致世行行长的公开信中强调了上述观点(6)。

透明意味着在保障社会和环境的机构政策的磋商中应该听取来自民间团体的意见和建议。

有必要控制道德风险——贷款决策者不应该一手掌控其决策的可靠性评估和人权影响评估。有必要采用独立机制监管社会和环境保障措施的实施。

两大新的发展银行将需要谨慎应对另一个重要问题:如何处理借款国因经济或金融问题无力偿还贷款的问题?应考虑建立一个正式的平台,实施及时、公平、高效且不附加过分条件的债务减免机制。这符合两大银行的借款国和成员国的利益:两大银行需要采取一些市场原则。

亚投行和金砖国家开发银行应致力于开展良好的风险管控,与受影响的个人和群体积极磋商,证明其资助的发展项目能更好地避免负面社会影响。惟其如此,这两大银行才得以不辱使命——注重人权并以全面、包容的态度促进可持续发展。

谢谢。

(1)关于非法资金流动、人权以及2015年后发展议程的临时报告(A/HRC/28/60)。

(2)《人权必须是发展筹资的核心》2015年5月26日,见: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/IEDebt/Paper3FFD22May2015.pdf 

(3) 见:例如,蒂莫西•韦伯斯特(Timothy Webster)发表在《哥伦比亚跨国法律杂志》2013年第51卷第626至663页上的《中国在非洲的人权脚印》(China’s Human Rights Footprint in Africa)。

(4) 见:例如,民间社会组织在联合国经济和社会权利委员会2014年审议中国情况时提交的报告:http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/TreatyBodyExternal/Countries.aspx?CountryCode=CHN&Lang=ZH;及中国公司和金融机构对外国业务影响的回复(如果收到):http://business-humanrights.org/en/chinese-firms-impacts-abroad

(5)见:马提亚斯·古德曼(Goldmann, Matthias)所著的:《从国内司法管辖的角度看待负责任的主权借款和放款,为联合国贸发会议撰写的全面调查》联合国贸发会议工作文件,2012年2月,日内瓦,参见:http://www.unctad.info/upload/Debt%20Portal/RSLB_MGoldmann_02-2012.pdf

(6)2014年12月12日特别程序任务负责人致世界银行主席的公开信,参见: http://www.ohchr.org/Documents/Issues/EPoverty/WorldBank.pdf