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联合国享有安全饮用水和卫生设施的人权问题特别报告员发表的讲话(访问博茨瓦纳,2015年11月9日至17日)

哈博罗内,2015年11月17日

2015年11月9日至17日,我对博茨瓦纳进行了正式的国家访问,旨在评估该国获得水和卫生设施的人权的情况。

我想首先感谢博茨瓦纳共和国政府邀请我访问该国。访问期间,我会见了来自外交与国际合作部,矿产、能源与水资源部,卫生部,环境、野生动物与旅游部,检察总长,水务公司、地方当局、监察员、民间社会组织和国际社会的代表们。我还走访了旧纳勒迪(Old Naledi)、卡萨内(Kasane)、马翁(Maun)、塞卡卡(Sexaxa)、杭济镇(Ghanzi town)、德嘉(D‘Kar)、土布(Tubu)、沙卡拉威(Shaikarawe)和新达代(New Xade)的社区、卫生设施和学校。我与社群领袖、人权维护者、妇女、儿童和保健人员进行了交谈。我要感谢所有帮助我更好地了解在实现所有人获得水和卫生设施权利方面的进展和遗留挑战的人。我也要感谢联合国驻地协调员和国家工作队对此次访问的支持。

获得饮用水和卫生设施的情况

博茨瓦纳正经历着有史以来最糟糕的旱灾。除了定期定量分配水资源外,还进行了量上的缩减。我注意到了人民的韧性,以及政府在提供人们必需的水量方面的努力。然而,对我而言,博茨瓦纳正处于紧急状况下。需要采取紧急措施来保障饮用水,特别是针对那些没钱从私营公司或商店买水的人。

当前水资源稀缺的形势十分严峻,而未来博茨瓦纳水的可用性将进一步降低的预期使其更令人担忧。一项研究显示,在气候变化和对水的需求日益增加的情况下,博茨瓦纳的用水压力水平预计在2040年将翻番(从2010年的1.45上升至2040年的3.0)。与我交谈的一名政府官员承认,如果当前水的可用性状况持续且不采取进一步的措施,博茨瓦纳将面临灾难性的状况。

我认为政府可以从这一紧急状况中学习,将用水安全作为国家计划和政策的主要动力,优先考虑个人和家庭用途。我强烈呼吁国际社会为当前的紧急状况提供支持。至于长期战略,我促请邻国进行合作,立即对使用跨境水资源达成协议。

虽然地理和环境状况十分艰难,博茨瓦纳在水和卫生设施领域取得了令人印象深刻的总体进展。根据对千年发展目标的监测,博茨瓦纳计划在2015年底实现获得改善水的比例为96%,获得改善卫生设施的比例为63%。博茨瓦纳在千年发展目标期间将屋内自来水的覆盖率提高了52%。不过大比例的人口(14%),尤其是在农村地区(34%)仍然随地便溺。

获得水和卫生设施的人权

博茨瓦纳已经批准了《公民权利和政治权利国际公约》、《儿童权利公约》以及《消除对妇女一切形式歧视公约》。这些国际人权条约包括关于生命权的法律义务以及与获得水和卫生设施相关的义务。然而,博茨瓦纳是尚未批准《经济、社会及文化权利国际公约》为数不多的几个国家之一,该公约是水和卫生设施人权的强有力法律基础。

根据人权理事会(博茨瓦纳也是成员国之一)委予我的任务,我希望强调,博茨瓦纳受到国际人权法律和准则的约束。根据国际人权法,博茨瓦纳必须采取措施确保尽可能快地可以在生活的各个领域得到可获取、可负担、可用和安全的水和足够的卫生设施。实现这些权利还需要提供获得充分且可负担的个人卫生做法的途径,包括洗手和经期卫生管理。为确保充分处置和处理人类排泄物,必须采取有效的措施。此外,禁止与获得水和卫生设施等基本服务相关的歧视。

我大力鼓励博茨瓦纳签署和批准《经济、社会及文化权利国际公约》。承认获得水和卫生设施的人权是所有人不加歧视地实现水和卫生设施的获得至关重要的第一步。公约并不预期该缔约国立即实现这些权利。它提供了权利的框架,为我们在如何落实它们方面提供了指导。

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下面我将从人权角度谈谈我观察到的某些仍未解决的挑战。

水的可用性

博茨瓦纳可用的水资源日益减少。在气候变化的影响下,降雨早已在减少,博茨瓦纳的气温升幅预计将超过世界平均水平。除了稀缺问题,水资源地理分布不均匀,越来越多的人口集中在雨量较少的南部城市地区。

在目前的旱灾中,矿产、能源与水资源部正在实行更为严格的水资源配额措施。10月底11月初,在大哈博罗内区定期获得水供应的地区有限,一些地区水压较低,其他地区根本就没有水。有能力购买水的人将它储存在大型水箱中。与我会谈的许多人只是把水储存在桶里。甚至是在大哈博罗内地区的诊所里都没有水。在此次干旱之中,该诊所正在政府的支持下购买水箱。这种应急计划必须到位并提前落实。

人权义务之一是水供应必须持续。虽然在极端情况下,控制水的配额可能是无法避免的,水管内经常缺水可能导致有害物质流入而造成自来水污染。因此,经验表明,通过不时中断供应的水配额是一种伪节约,因为这肯定会增加损失。不倒退原则也是一项很重要的人权原则。我认为政府需要制定具体的战略,通过其他措施增加水的可用性,而不是长期间歇性地中断供水。

水流失对于一个水资源稀缺的国家而言是一大问题。一半的水资源是由于泄漏和管理做法不够有效而被浪费的。在矿产、能源与水资源部的领导下和国际伙伴的支持下,半国营组织水务公司(Water Utilities Corporation)正在落实在2018年前将水流失率降低到22%并最终降至15%的战略。这是增加水的可用性值得欢迎的措施。

水务公司宣布了当前水供应的状况以及停水的日程。水务公司还走访了家庭和学校,鼓励大家修补泄漏的水龙头和水管来节水。这也是值得欢迎的行动,因为获得这类信息本身就是一项人权,人们的参与对于管理水流失和水浪费并增加水的可用性都至关重要。

我要强调一下,人权义务之一就是让个人和家庭用水(饮用水、个人和家庭清洁、准备食物、洗衣服和个人卫生)优先于水的其他用途。2012年国家水政策与该义务一致,规定“应通过参与性方针管理(水资源),通过优先关注人类用水的最基本需求来提供用水途径”。虽然我支持这类政策,但我促请政府落实具体的措施,并确保在立法中将个人和家庭用途优先化。

水的质量和卫生设施服务

水务公司根据博茨瓦纳饮用水质量细则监督饮用水的质量,该细则要求饮用水符合其最低标准以及《世卫组织饮用水质量准则》。虽然卫生部开展部分饮用水质量监督,它似乎并未产生效果,因为没有与水务公司进行系统性的沟通。水务公司也没有向监控部门报告监督结果的义务。

根据水务公司提供的官方数据,在今年7月至9月的34个监测地区中,有8个地区微生物分析的合格率低于50%。在三个监测地区,没有合适可用的监测数据。虽然水务公司监督未联网井水的水质情况,单个井的信息并未报告或较不容易获得。在我访问的一些村庄,一些人表示,水务公司有时会搜集井水的样本,但是村民从未获悉结论。获得水和卫生设施相关信息的权利是人权的重要元素,人们有权获悉其所使用的水的质量。

关于卫生设施服务的质量问题,由于缺乏对坑厕的管理和泄漏而导致的水源污染是一大问题。从2015年起,约有四分之一的家庭能使用冲水卫生设施。如果家庭居住在地下水位低的地区,政府不允许使用坑厕或带渗滤的化粪池,并鼓励使用储粪箱。哈博罗内和弗朗西斯敦有两大主要的废水处理设施,但后者目前的容量不足。一些地区将稳定塘用到废水处理程序中,但污水池经常过载且维护不足。几乎有一半人口或在其住所、或在共享的设施内使用坑厕。如果符合保护地下水等特定标准,带有适当盖板的坑厕可以是可接受的解决方案。然而,政府在提供关于坑厕建造和污物管理指导方面的支持似乎并不足够。

在我看来,政府可以探索使用一些种类的坑厕,比如具有堆肥功能的环保厕所,将其作为适应气候变化影响的措施之一。环保厕所大幅降低了对水的需求,对保护珍贵的水源被废水污染做出了贡献。

与水质和卫生设施服务相关方面,以腹泻为首的水传疾病依然十分常见,特别是在农村地区。虽然根据世界卫生组织报告,这种趋势在2000年至2012年有所减缓,但在2013年,腹泻仍然占了五岁以下儿童死亡原因的6%。2013年五岁以下儿童死亡率为1000例活婴中有180例因为腹泻疾病而死亡。幸运的是,根据相关当局和我所采访的保健人员,在当前水短缺的情况下,没有关于腹泻爆发的报道。政府应关注发展,因为缺乏水经常导致不卫生的状况。

特别关注人群

——农村人口

虽然博茨瓦纳已经大幅拓展自来水网络,在奥卡万戈三角洲(Okavango Delta)等农村地区,可获得改善后的水源的家庭比例仍然很低。还有一个特定的政策规定,250人以上的村庄和住所有权获得水等一整套基本服务。根据人权法,人人都有权获得水和卫生设施。也就是说,国家都有义务确保人人不受歧视地获得水和卫生设施,不论其所居何处。我促请政府从确保所有人平等地获得水和卫生设施的角度审议该政策。

在我走访的没有网络的农村地区,人均水消耗量似乎非常低,每人每天仅15至20升。这远低于紧急状况下的绝对必需水量(每人50升)。世卫组织的一项研究显示,当人均可获得水量为20升时,卫生关切就十分严重,因为在该水量下打理个人卫生就很难实现。在我走访的一个村庄内,人们从河里取用褐色的水并直接饮用,因为他们买不起或者无法获得燃料将水烧开。

大量农村人口使用坑厕。水务公司根据城镇中心与房屋的距离收取清空坑厕服务的费用。这一费用对于刚好住在偏远地区的家庭来说可能并不公平。我建议水务公司探索该服务收费的交叉补贴体系。一些家庭依赖于不受监管的私人企业,这也隐含着可负担方面的问题。

此外,大量人口仍在灌木林随地便溺。虽然卫生部已经开展了一些意识提升活动,我还是要提醒政府,在人群中提升关于卫生风险的意识并提供替代性解决方案同样是政府的义务。

  • 正在从游牧生活转型的人们和正在重新安置的人们

我观察到,不论是在城市的贫民区还是在农村地区,都缺乏水和卫生设施。然而,游牧民族从上一代就开始居住的住所以及安置住所缺少用水尤其是一大关切。一些村庄的人口大于250人的门槛,但并没有通水。一个社区有水管通向公共水站,但他们不明白为何水务公司有时通过水管供水,有时用货车送水。不管是用哪种方式,水的供应都不是系统性的,公共水箱间连续4至5天都是空的。在我走访该社区时,公共水箱是空的,大多数人都外出至20公里外的村庄寻水。

比如,我还在卡拉哈里中央动物保护区(Central Kalahari Game Reserve)的Molapo村获悉,那里没有供水服务,人们艰难地用传统的方式取水。一些社区正处于从游牧生活方式过渡到定居生活方式的过程之中。他们不再能自由行动去寻找水源,与此同时,他们的住所又未获得足够的供水服务。

“水就是生命,没有水就没有生命”,这是一位长者对我说的话。

  • 妇女和女童

学校的供水、环境卫生和个人卫生不足尤其影响到了女童。一些女童不使用学校的厕所,因为卫生设施很差还缺少经期卫生管理。她们回家了才吃饭和饮水。我采访的一名女童表示,虽然设有处理服务,但如果校内没有可用的水,经期卫生很难管理。保障隐私和人类尊严的经期卫生管理是获得水和卫生设施的人权常被遗忘的重要部分。

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平衡可负担性和可持续性

在2009年启动的水部门改革之下,水务公司将不同的水费方案精简为两个(一个是公共部门,另一个是家庭、商业和工业用水)。与其他国家相比,这是一个独特的水费系统,它规定商业、工业和家庭用水的价格相同。水务公司正在原本免费的公共水站引入预付费水表。虽然我理解他们的理由,即收一些费用将鼓励人们节约用水,但我对没有为那些付不起这项新费用的人们提供明确的安全网表示关切。

我在卫生设施方面也观察到了类似的情况。各区当局过去提供污物收集服务,但这一责任目前已以更高的价格转交给了水务公司(每次行动约600普拉)。我获悉,许多人无法承担该费用,许多坑厕正在溢流。相反,废水价格极低。

从人权角度来看,这些水和卫生设施的价格方案引起了两大关切:1)那些可以支付更高费用的企业从这些相对较低价格方案中获得了补贴。这意味着通水的个人家庭事实上可能在补助企业。此外,未通水的个人家庭通常家境更糟,他们不仅缺少政府的必要援助来实现其获得水和卫生设施的人权,也可能通过税收在间接补助企业。2)这一状况还引起了一个关切,即公用事业创造的收入不足以投资于运营和维护或扩大通水网络以服务于未被覆盖的人群。事实上,水务公司处于赤字状态,受到政府的大量补助。这提出了对于该企业未来是否有能力应对水和卫生设施部门持续存在的挑战方面的关切。

我促请政府重新考察价格体系和公共水站新的收费情况,落实明确的机制来确保所有人获得可负担的水和卫生设施,包括那些因为他们没法控制的原因(比如失业)而付不起账单的人。与此同时,应该确定收费体系以确保水和卫生设施服务的可持续性。

法律和机构框架

获得水和卫生设施的人权需要转化为法律、政策和预算。博茨瓦纳宪法与人权有关的条款包括生命权,不过宪法并未明确承认获得水和卫生设施的人权。《水法》(1967年)是关于用水的主要法律文书,但并不足以处理水供应和卫生设施的问题。

水部门改革后,水务公司负责供水服务和废水管理。在各区层面,清空坑厕和处理污物从各区当局移至了水务公司的各区办事处。在我走访的农村村庄和新的定居点与安置住所,人们都表示更满意于各区政府提供的水和清空坑厕方面的服务。根据他们的意见,在水务公司接手后,水供应变得不可靠,清空坑厕服务也不再可负担。他们还提出关切称,当发生水和卫生设施方面的问题时,他们很难明确可以向谁咨询。

我要提醒的是,即使是在水和卫生设施服务的提供被下放至第三方时——不论是私人或公共企业——政府仍有义务监管和监督那些机构的活动,以确保人权的方方面面都得到保障。

关于设立独立监管机构的讨论正在进行之中。作为问责机制的一部分,监管机构的作用至关重要。因此,我促请博茨瓦纳政府设立一个独立监管机构,它应该有能力监督水和卫生设施供应商是否符合有关获得水和卫生设施的权利的规范性内容。这类监管机构还应该获得授权,以鼓励公众在信息适当披露的情况下真正参与决策,确保强制的可负担标准以保证所有人可负担水和卫生设施。

结论

博茨瓦纳被誉为经济增长和发展都十分稳定的成功案例。博茨瓦纳在宪法、其他法律和所有政策中维护平等和非歧视的核心人权原则。

我有信心,自从1966年独立以来已取得显著进展的政府有能力服务所有公民,特别是那些农村和偏远地区的公民,他们尚未从获得水和卫生设施等方面的进展中获得同样的好处。不论是否下放水和卫生设施服务,实现所有人的人权的主要义务都在国家政府身上。

与此同时,政府必须继续投资于卫生设施和水的服务,以确保穷人和边缘化群体获得可负担的服务。好消息是,投资于国内普遍获得基本卫生设施的每一美元估计可以让博茨瓦纳获得三美元的收益。投资于水和卫生设施的好处在改善卫生状况和节约工作损失方面十分明显。

为了解决可用水极度缺乏的情况,比如在当前干旱的状况下,我还要促请开发伙伴继续为博茨瓦纳人民提供财力和其他方面的支持。我促请博茨瓦纳政府将此次极端的旱灾作为学习的机会,制定在可预见的未来用水压力增加的情况下,不间断地提供获得安全饮用水和卫生设施途径的综合战略。

这些只是一些初步的印象。关于此次访问的完整报告将于2016年9月提交至联合国人权理事会,其中将包括我在此次访问中获悉的所有内容更为详细的分析以及向政府和其他关键行为者提出的具体建议。

我期待与政府就充分实现博茨瓦纳所有人获得水和卫生设施的权利问题继续开展对话。

从可再生供应中取水的比例