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联合国残疾人权利问题特别报告员卡塔丽娜•德班达斯•阿吉拉尔女士结束赞比亚访问的声明

卢萨卡,2016年4月28日

媒体成员们, 

女士们,先生们,

今天,我结束了2016年4月18日至28日以联合国残疾人权利问题特别报告员身份对赞比亚进行的首次正式访问。我以独立专家的身份向联合国人权理事会和联合国大会呈交报告,就落实世界残疾人权利方面的进展、机会和挑战提出建议。

首先,我希望衷心感谢赞比亚政府邀请我访问该国,本着对话与合作的精神评估残疾人享有权利的程度、机遇和存在的挑战,也感谢政府在访问前和访问期间提供的全面合作。

访问期间,我对赞比亚第一夫人进行了礼节性拜访,并会见了许多来自行政司法部门的高级政府代表、一位传统酋长、独立国家人权委员会代表以及国际组织、发展机构、国际合作行动者、众多残疾人组织和其他民间社会行动者的成员们。我在卢萨卡(Lusaka)和恩多拉(Ndola)召开了数次会议,走访了这些城市的精神病设施、国家职业康复中心、Kang’onga残疾人定居点、一家为残疾儿童开设的护理院和一所特殊学校。我还受邀参与了关注近期通过的国家残疾政策的卢萨卡社会保护讨论会。

我要特别感谢所有与我会面的残疾人及其代表组织分享了他们的状况、顾虑和对变革的期望。我还要借此机会感谢联合国驻地协调员及她所在的办事处、联合国开发计划署以及全体联合国国家工作队成员为此行圆满结束提供的关键支持。

现在,我很乐意介绍一些初步调查结果和建议,并将于2017年3月向日内瓦联合国人权理事会第三十四届会议递交更为翔实的报告。这些初步意见并没有罗列提交给我的所有问题,也没有完整列举赞比亚政府采取的所有举措。

背景分析和成果

赞比亚于2010年批准了《残疾人权利公约》(CPRD)以及几乎所有其他国际人权条约。仅有三项任择议定书尚待批准:《残疾人权利公约任择议定书》、《禁止酷刑公约任择议定书》以及《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》。赞比亚也尚未向残疾人权利委员会呈递第一、第二份报告。我鼓励当局尽早向残疾人权利委员会递交一份合并报告,并批准这三项国际议定书。

关于国家规范框架方面,于今年一月通过的新修订宪法引入了一些有助于强化残疾人权利保护系统的积极改变。其中包括将残疾与否作为歧视的原因以及加强赞比亚国家人权委员会和选举委员会的权能。

重要的是,取决于八月公投结果的附加宪法修订案是一次拓宽赞比亚人权保护的重要机遇。我要称赞政府对废除死刑的考虑,强烈鼓励国家当局在权利法案中将经济、社会及文化权利包含在内。尽管有这些积极进展,但我仍对宪法中残存的歧视残疾人倾向深表担忧,随后我将会详细讲解。

总体而言,赞比亚为实现残疾人权利精心制定了一系列怀着良好意愿的政策和战略。我要赞赏赞比亚政府近些年通过了残疾人法案、国家残疾问题政策、国家残疾问题执行计划以及诸如有关社会保护、免费基本教育或青少年等其他包容性政策。政府还委任开展了一次全国残疾人调查。我鼓励及时公布调查的最终结果,并在所有其他人口调查中加入残疾统计华盛顿小组(Washington Group on Disability Statistics)设计的几个简短问题,这使国家能够按残疾与否对所有收集到的全国数据进行分列,由此获取国际对比数据。

赞比亚也从多项重要社会改革中获益匪浅,特别是引入了一项国家社会保护政策,并将社会现金划拨和其他为残疾人开设的基金拓展至全国约七十个地区,可能有助于降低贫困率。同样积极的措施还包括将残疾人融入其所有方案的第六次国家发展计划,旨在促进包容性增长、极大减少饥饿和贫困。我鼓励有关当局确保尚在制定中的2017年至2021年第七次国家发展计划能够将可持续发展目标融入国家发展框架的所有管理层面,并将残疾人在各个领域的主流化作为优先事项。

已明确的主要挑战

法律的统一

尽管政府通过了有关残疾人权利问题的重要政策和立法,但赞比亚仍应对这些规范和政策框架进行综合统一,以确保它们与《公约》相符。必须通过教育、卫生、无障碍性和就业方面等几项强制性文书,以此加快残疾人法案和其他相关政策的落实。

我注意到在不同官方文件中对残疾的定义不尽相同,并广泛存在使用贬损语言指称残疾人的情况。

此外,我尤其担心某些对心理社会残疾者的歧视性法律条款,包括精神失常法案、刑法典、刑事诉讼法、监狱法案、赞比亚公民法案以及选举委员会法案。我促请政府尽快废除或修订这些条款。

在此方面,我对卫生部向我发来的技术援助请求表示欢迎,我受邀为替代过时的精神失常法案的精神卫生法案新草案提出建议,旨在确保其与《残疾人权利公约》的一致性。

《残疾人权利公约》的落实和监管

尽管政府已颁布有关残疾问题的政策和法律框架,应当优先解决的主要挑战仍然是这些条款的落实和执行。虽然通过一项有关残疾问题的国家行动计划是非常重要的成果,但应在省、区层面制定时间限制标准、有效落实计划以及必要的预算和财政措施。为了主流化和落实残疾相关条款,应将相关部委之间的较强协调作为首要事项,缺乏此类协调似乎有碍于这一方面的重大进展。

我承认目前赞比亚政府为残疾人重组国家机构的努力——通过招募人员、技术培训和提升预算——以逐渐走出提供服务,转而关注政府内残疾问题的有效落实和协调。赞比亚残疾人机构面对的重要挑战之一是缺乏行使监管职能的监察员,以确保机构遵循残疾人法案,该法案将在制裁违反行为的法定文书获得通过后颁布。

我希望促请政府在赞比亚残疾人机构的总体协调下建立一项机制,以通过相关部委协调《残疾人权利公约》在赞比亚的落实。政府已在大多数职能部委内指定了残疾问题高级协调中心,进而在公共政策、方案和举措中将残疾人问题主流化。我将这项举措视为良好做法。然而,为了提升这些协调点的效力,应以清晰的任务授权、职权范围和责任增强其权能,以此在各个部委中将残疾问题主流化,并配备必要资源和培训促进其有效完成任务。此外,可以通过在所有协调点和机构之间构建定期协调和战略会议提升与赞比亚残疾人机构的协调。

我还观察到赞比亚政府尚未指定或建立一项符合《巴黎原则》的独立机制以监管《公约》的落实。鉴于赞比亚人权委员会已获得的强大力量,政府应充分考虑正式指派该机构作为《残疾人权利公约》的政府独立监察机制,这是《公约》第33条的要求。

缺乏物理环境、信息和通信的无障碍性

尽管赞比亚标准局(ZBS)已通过了无障碍标准,但我在访问期间发现,包括新建筑在内的绝大多数公共和私人基础设施并未让残疾人无障碍通行。为解决这一情况,赞比亚残疾人机构应加速监察基础设施无障碍性监察员的招募和培训进程,在需要时发布整改命令和处罚。工程与供应部及其负责监察公共建筑和基础设施建设与维护的技术人员应遵循赞比亚标准局发布的国家无障碍标准,考虑对当前即将实施整修的基础设施进行无障碍性需要,同时附上有明确时间线的路线图。

有关获得信息和通信方面,我十分高兴地看到赞比亚克瓦查对于失明人士来说是无障碍的,一天两次主要新闻节目配有手语翻译,并努力使少数主流公共卫生意识提升活动让失聪人士无障碍参加。

然而,我担忧地注意到赞比亚手语并未成为官方语言,公立医院、公安局、法院和其他公共场所无法为失聪人士提供翻译服务,因此否认了失聪人士有效沟通以及获取基础服务的可能性。此外,身患不同残疾的人们通常无法参与有关预防基于性别的暴力、传染疾病、公共卫生和生殖权等问题的关键宣传运动,尤其是聋盲人士、自闭症患者和患有智力残疾人士。我还注意到普遍缺乏对大脑性瘫痪患者状况和令其参与社会的现存低成本沟通方式的了解。在信息和通信技术领域,应努力帮助失明人士获取开源的屏幕阅读器。

成见和歧视

我对于赞比亚乡村和城市地区残疾人享有权利方面的明显差异和歧视表示担忧。与此最相关的是该国乡村和偏远地区无障碍性和基本服务的缺乏,对处于贫困状态的残疾人造成不成比例的影响,包括残疾儿童、青少年和老年人以及艾滋病毒携带者/艾滋病患者。残疾妇女和女童在享有权利时同样面对着无数的障碍,尤其是其中经济地位较低的那些。

传统和文化信仰对赞比亚社会如何看待残疾问题起到了重要影响。我曾接到过多起报告称残疾儿童或成年人被其家庭成员藏匿至远离社会之处,由于对残疾的错误观念和成见,生育残疾婴儿的母亲也会遭到丈夫的遗弃或离婚。关于残疾的传言和信仰同样对白化病患者的生命权和身体健全权产生了严重的不良后果,他们长期生活在恐惧之中,担心他人为夺取自己的身体部位并对其进行攻击和杀害,出于与残疾妇女和女童发生性关系可以治疗艾滋病毒携带者/艾滋病患者的错信,她们遭受性暴力和基于性别的暴力行为的风险更高。

为了解决这些问题,需要立即开展广泛的意识提升方案,以此为残疾人打造积极形象,并向残疾人家庭成员、社区和其他相关行动者解释残疾人鉴别和登记带来的好处。传统酋长在改变对残疾人的态度并停止对他们的成见方面发挥着关键作用。

残疾人参与

在赞比亚为2016年8月举行的“三合一”大选做准备的同时,我注意到政府正计划努力确保选举过程对残疾人来说是无障碍的。例如,其中包括使用盲文选票、投票站的无障碍措施和合理便利、为失聪和失明人士制作无障碍的教育和选民登记材料、一般选举信息材料中的残疾人图解、在学校中成立四十个左右的选民教育俱乐部以及在相关的意识提升活动中配备手语译员。重要的是,采取这些举措同样是为了确保包括智力残疾者在内的残疾人的信息和通信渠道。此外,我想建议赞比亚选举委员会在选举之后就如何将残疾人整合入选举过程开展一次评估,以此鉴别良好做法和过往经验作为将来选举的基础。

尽管有这些重要努力,但我特别担心患有社会心理或身体残疾而“无法正常活动”的人们由于残疾而无法进行投票、参加选举。

在有关决策过程参与方面,赞比亚残疾人机构协调了与残疾人组织的协商过程。我很高兴地从民间社会和政府官员处得知,残疾人及其代表组织参与协商了《残疾人权利公约》的本国化进程,此举推动了残疾人法案在2012年的通过;在赞比亚残疾人机构的全面协调下,残疾人组织是目前修改法案进程的主要推动者。我还注意到残疾人组织在全国和各省层面参与了修订诸如国家青少年政策等其他相关国家政策的协商。

但令人担忧的是,政府并未就国家性别政策等其他主流政策和立法的通过与残疾人组织接洽或协商。需要付出更多努力,确保与残疾人组织的磋商是无障碍的,并采取措施确保所有残疾领域获得代表且能够充分做出贡献。应当加强残疾妇女在所有影响到她们的决定中的有意义参与,包括在性与生殖权方面。

教育权

在教育与培训领域,政府近几年采取了一些重要举措以提升残疾儿童、青少年和成年人接受教育的途径。我希望称赞政府在教师培训教育学院引入特殊教育需求的必修课、为身患残疾的小学生制定修订后的通识课程、取消残疾儿童的考试费用、为参加职业培训的残疾学员提供助学金以及试点技术教育以及职业和创业培训的包容性职业培训中心。

社会保护权

我欣赏赞比亚政府在令社会保护框架包容残疾人方面的努力。除了在2014年通过将残疾视为一大核心内容的国家社会保护政策之外,多个社会保护方案的落实都考虑了残疾人的需求。其中包括社会现金划拨方案、公共福利援助计划和粮食安全包装方案。政府应继续促进残疾问题在所有社会方案中的主流化,包括社会保护基金、增强妇女权能基金、增强青少年权能基金以及增强公民经济权能基金。政府还应确保这些基金可用于充分落实专门的残疾基金和方案。

在有效获取医疗卫生服务方面,我承认残疾人法案提供了免费的一般及专门医疗服务,包括供残疾人使用的康复和辅助设备。然而,我得知全国范围内可用的专门设备、服务和人员是有限的。应优先确保偏远乡村地区的残疾人能够获取高质量的医疗卫生服务。

在就业方面,我注意到对于招募残疾人的雇主有退税奖励。在恩多拉,我有机会访问了Kang’onga制造中心(Kang’onga Production Centre)和国家职业康复中心(National Vocational Rehabilitation Centre)。虽然我很高兴两家中心通过促进对残疾人的包容变得越来越融合,但我仍然要鼓励政府令技术教育以及职业和创业培训局(TEVETA)下的全国所有机构都具有对残疾人的包容性。

剥夺自由、否认法定权利和强迫治疗

访问期间,我十分担忧地注意到患有社会心理和智力残疾人士的法定权利遭到了否认。虽然目前尚未为此开设专门程序,能为残疾人指派监护人的情况极少,但在实践中,社会心理或智力损伤者由于缺乏“心智能力”而被认为是没有法定权利的。这种假设遍及生活的方方面面,影响了诸如个人自由、健康、家庭和财产权等其他人权的行使。举例而言,宪法规定若某人“是、或被合理怀疑是心智不健全的……那么出于对其的护理、治疗或社区保护目的”,可以剥夺其个人自由。此外,宪法还允许对“心智不健全者”的财产管理限制。这些条款与《残疾人权利公约》相悖。

基于残疾与否剥夺自由的行为在赞比亚是可以接受的。

殖民时期遗留下来的精神失常法案以“对自身或他人的危险”或“放任自由就无法顾及自身”为根据,使剥夺“明显精神失常或有缺陷”者的自由成为可能。类似地,根据刑事诉讼法,被认为不适合受审或因“精神问题”被判无罪者可根据总统意愿被判终身监禁。

这项程序使多名残疾人被拘留在监狱或精神病治疗机构中。根据残疾人法案,当任何对残疾人权利产生影响的书面立法条款之间产生矛盾时,以法案中的条款为准。尽管如此,但我仍要强烈鼓励政府废除所有违背《残疾人权利公约》的立法。

在访问位于卢萨卡的采纳玛山大学附属医院(Chainama Hills College Hospital)时,我注意到当局为结束护理机构化所付出的努力以及开设基于社区的服务的兴趣。我很高兴地获知他们正与社会心理残疾人组织直接接洽,旨在确保以基于人权的方针提供精神医疗卫生服务。但是,我观察到入院的社会心理残疾人并没有知情同意,遭受隔离和强迫治疗。必须采取紧急措施停止此类违反国际人权标准的行为。

我还访问了恩多拉综合医院的精神病治疗单位,那里的男性急症病房的条件令我震惊,不但过度拥挤,甚至没有足够的床铺,卫生条件也很差。我也得知医院会在未获得残疾妇女知情同意的情况下对其绝育。我呼吁赞比亚政府采取紧急措施解决医疗卫生服务中的这些问题。我还得知卫生部负责的精神卫生定居点的条件也十分苛刻。我想建议在这些设施永久关闭之前暂缓开设新设施。

司法救助

司法救助是赞比亚残疾人面临的重大挑战之一。我得知对于残疾人、尤其是残疾妇女和女童来说,他们上报有关虐待、歧视的投诉通常会遭到忽视。此外,大多数法院建筑都不是无障碍的,缺乏为残疾人提供包括手语翻译在内的程序便利的流程。患有社会心理和智力残疾者尤其容易受到影响,由于他们通常被认为无法委托律师或受审,他们与他人一样的平等司法救助途径就遭到了否认。

我促请司法部门落实紧急措施以确保残疾人的司法救助途径,诸如为警方、矫正服务人员等司法行政工作者提供培训方案,制定准则为残疾人提供程序和适合年龄的便利。

联合国系统和国际合作

尽管在政策层面有所进步,但适当充分的财政和人力资源分配以确保赞比亚残疾人的人权和基本自由的有效落实仍然是一个挑战。此外,虽然近几年赞比亚接受了数量可观的援助和技术合作,但大多数主流国际合作方案在进行干预时并未将残疾人考虑在内。

我强烈鼓励赞比亚的联合国系统和国际合作行动者将残疾人纳入所有项目中,并在赞比亚合作战略和方案中令残疾人成为主流。此外,为支持在赞比亚落实可持续发展目标的联合国努力也应考虑将残疾人权利作为一项跨领域的事务,以此真正确保不落下任何人。合作伙伴小组——赞比亚的双边及多边合作伙伴协调与对话论坛——代表着一种促进并支持在所有国际合作努力中有效包容残疾人的重要途径。

媒体成员们,

女士们,先生们,

实现赞比亚残疾人权利有着绝佳的机会。《2030年可持续发展议程》、可持续发展目标以及国家发展计划的落实构成了促进赞比亚对残疾人的包容性发展的良机。访问期间的大部分对话者都对改善赞比亚残疾人状况表现出了强烈的兴趣和政治意愿,我也相信赞比亚有潜力成为非洲地区及次区域残疾人问题的领头国家。

最后,请允许我再次感谢赞比亚政府的访问邀请,这使我能够加深对赞比亚残疾人情况的认识。此次邀请——以及我在访问中学到的一切——都显示了确保并保障赞比亚的所有残疾人享受所有权利的坚定承诺和政治意愿,这是实现残疾人权利必不可少的先决条件。我希望此次访问和报告对赞比亚在这个问题上的进展有所帮助。

感谢各位的关注,我也很乐意回答你们的问题。