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人权与环境问题独立专家约翰·诺克斯(John H. Knox)在“环境人权事业的发展”会议上的讲话

由《采用〈关于环境与发展的里约宣言〉原则10宣言》签署国政府任命的联络员拉丁美洲和加勒比地区第四次会议

智利圣地亚哥,2014年11月6日

感谢诸位给我这次就人权发展和环境问题再次发言的机会。很遗憾,我无法亲自到场,但我很荣幸能够以远程方式参与进来!

这场会议是发展人权和环境关系方面一场极为重要的会议,且恰逢其时。

如各位所知,2015年将是由千年发展目标过渡至可持续发展目标的一年。我们可能也将见证一项关于气候变化的协定。政府间气候变化专门委员会刚刚发布的报告令人警醒,告知我们气候变化为整个世界带来的威胁。为解决气候变化问题,通过并满足可持续发展目标,以及解决所有我们今天面对的所有其他环境问题,这都要求我们使用一切可用的工具。

我将特别对其中一种工具的重要性进行发言:人权义务对环境政策制定的适用问题。

诸位可能还记得,我曾在去年于利马举行的第三次协调中心会议上进行发言。我对越来越多的国家加入这一进程以及诸位去年所取得的进展印象极为深刻。利马的《利马愿景》和《圣何塞文件》为你们未来的工作提供了强有力的基础。

在今天上午的发言中,我将尝试把有关获取人权的区域文书制定工作放在一个更广泛的背景中。我将特别陈述一个新的区域性协定如何成为环境背景下现有人权发展的一部分,以及其如何为这种发展做出贡献。

我于两年前被联合国人权理事会任命,作为首任联合国人权和环境问题独立专家开展为期3年的任务。任务赋予了我几项工作。其中之一即研究与享有安全、清洁、健康和可持续环境有关的人权义务。换言之,理事会要求我澄清国际人权法应如何适用于环境保护问题。

就此,我将2013年的大部分时间都用于研究该领域的法律。我与大量学者和律师一道开展了无偿活动,我们就人权法如何适用于环境问题进行了迄今为止最为全面的研究。我们审查了人权条约、人权条约机构的声明、区域人权法庭的决策、联大和人权理事会决议、国家的普遍定期审议声明、特别报告员的报告以及国际环境文书。我在世界各区域举行了5场公开磋商。

这些研究和磋商的成果载于14份报告中。每份报告都载有某特定国际机构如何将人权应用于环境保护问题。我于今年3月1日呈交至人权理事会的报告中对这些结论进行了总结[1]。

尽管我们审议的材料十分多样,它们都采取了极为一致的立场。它们认同破坏环境会危及一系列人权。环境退化显然会威胁享有健康环境的权利,而这项权利目前已被世界上大多数国家予以承认,特别是拉丁美洲和加勒比区域的大多数国家。环境伤害还会影响许多其他人权的践行,包括生命权、健康权、食物权、饮用水权乃至自决权。

但我们审查的人权材料不仅描述了破坏环境对享有人权的影响。它们共同形成了一个一致的环境人权义务体系,包括三大主要要素:

  • 第一,这些材料认同人权法制定环境保护相关的国家程序义务
  • 第二,它们设置了最低的实质性标准
  • 第三,他们辨明了与弱势群体相关的责任

鉴于这些义务与本会议的特殊相关性,我将基于程序责任这一重点对其分别进行详细阐释。

联合国及区域人权机构辨明的程序义务为:

(a)评估环境影响并将环境信息公之于众;

(b)促进环境决策中的公共参与,包括保护言论和结社自由;以及

(c)为破坏环境提供有效补救。

显然,这些责任与有关获取权利的原则十直接相关。但关键点是,它们也以人权法为基础。

哪些人权会引发这些义务?

提供信息和促进决策过程中公共参与的责任往往会被认为与公民权利和政治权利相关,如言论自由权和参与某国政府工作的权利。但在环境背景下,这些责任源自于各种受环境破坏影响其享有情况的人权,包括健康权、食物权和饮用水权。换言之,人权机构已表明,为保护享有健康环境、生命、健康、财产和适足生活水准的权利,我们有必要保护环境;为保护环境,我们有必要提供获取环境信息的权利、参与环境决策过程的权利、以及就环境破坏获得补救的权利。

因此,人权法认可人权和环境保护相互依存。为充分享有人权,我们有必要营造安全和健康的环境,为营造安全和健康的环境,保护人权至关重要。

因此,对人权和环境的保护形成了良性循环;践行获取信息权和公共参与权等人权有助于确保对环境的保护,而一个健康的环境则能帮助确保人权的充分享有。《利马愿景》纳入了这项理解,它表明:“在环境事务中践行获取信息权、参与权和获得司法救助权会深化和加强民主,并为更好地保护环境、继而保护人权做贡献。”

现在,我将更详细地就三种获取权利之人权法基础进行阐述。

第一,获取信息权:《世界人权宣言》(第十九条)和《公民权利和政治权利国际公约》(第十九条)皆载明言论自由权包括“寻求、接收和传播信息”的自由。《美洲公约》也声明“该权利包括寻求、接收和传播信息及各种思想的权利,无论其边界何在” 。(第十三条第一款)

与参与权一样,获取信息权也对享有其他权利极为重要。依照联合国有毒物质问题特别报告员所述,获取信息权和参与权“本身都是权利,亦是践行其他权利的关键工具,如生命权、享有可获得最高标准健康的权利、享有适足住房的权利和其他权利”(第A/HRC/7/21号文件,第二页)。

人权机构反复重申,为保护人权免受环境破坏的影响,各国应提供获取环境信息的渠道。

例如,在其关于饮用水权的一般性意见中,经济、社会和文化权利委员会强调,个人应充分且平等享有关于水和环境的信息(第四十八段)。与之相似,人权维护者处境问题特别报告员曾强调,事关大规模发展项目的信息应公之于众并可以获取(第A/68/262号文件,第六十二段)。国际和区域机构也有许多类似的声明范例。

获取信息的权利不仅为人权文书所载,还由许多环境条约所载明,包括《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(第十五条)、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(第十条)和《联合国气候变化框架公约》(第六条第一款)。这些条约都要求将环境信息公之于众。

第二项获取权,即公共参与权,在人权法中也有极强的基础。每个人参与其国家政府及公共事务的基本权利为《世界人权宣言》(第二十一条)和《公民权利和政治权利国际公约》(第二十条)分别列示,相关文件还包括《美洲宣言》(第二十条)和《美洲公约》(第二十三条第一款)。

我要再次重申,人权机构已经在环境背景下继续发展这个基础,制定了协助环境决策中的公共参与义务,从而保障多种权利免遭环境破坏影响。危险物质问题特别报告员和人权维护者处境问题特别报告员已表明,政府必须协助促进环境决策中的参与权(见第A/HRC/7/21号文件和第A/68/262号文件)。经济、社会和文化权利委员会鼓励各国与利益攸关方举行磋商评估环境影响,并强调在采取任何干预饮用水权行动前,相关部门必须提供机会,与“被影响者开展真诚磋商”(第15号一般性意见(2002年),第56段)。区域人权法院同意个人应享有有意义的机会,参与涉及其环境的决策过程。

此外,在原则十的引领下,公共参与的重要性在许多国际环境文书中都得到了反映。载有公共参与内容的环境条约包括《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(第十条)、《生物多样性公约》(第十四条第一款)、《联合国防治沙漠化公约》(第三条和第五条)以及《联合国气候变化框架公约》(第六条第一款)。

第三项获取权,即有效享有包括补救和赔偿在内司法和行程程序的权利,亦有着很深的人权法根基。自《世界人权宣言》开始,人权协定就设立了原则,表明各国应向受保护权利被侵害者提供“有效补救”。

人权机构已定期将此原则运用于被环境破坏影响的人权。例如,经济、社会和文化权利委员会已敦促各国向土地遭大规模基础设施项目侵占的土著社区和当地农民提供“适足补偿和/或其他居住选项或耕地”,并向因造林活动流离失所的土著人民提供“公正的补偿和重新安置”。人权维护者处境问题特别报告员已表明,各国必须落实机制,允许人权维护者传达其不满、履行责任并就侵害行为获得有效补偿,且不用害怕任何恐吓(A/68/262, ¶¶ 70–73)。其他特别报告员,包括住房问题、教育问题和危险物质和废料问题报告员,也在其任务范围内强调了获取补偿的重要性。

在区域层面,欧洲法院已表明个人必须“能就任何其认为在决策进程中未能对其利益或意见给予充分考量的决定、行动或不作为向法院提起上诉” 。西非国家经济共同体司法法院也强调了各国需要将通过油污染危害人权者进行追责,并确保受害者得到适当赔偿。

最为相关的,美洲人权委员会和美洲人权法院已表明,《美洲人权公约》要求各国就环境破坏导致权利遭到侵害的指称提供司法资源的享有。

让我再次重申,环境条约明确载有国家在特定领域提供补救的义务。例如,《联合国海洋法公约》要求各国确保自然人或法人能在司法体系中诉诸法律,能就海洋环境污染导致的破坏获取迅速且适足的补偿或其他救助(第二百三十五条)。部分条约设立了详细的责任机制;其中一个良好范例即《国际油污损害民事责任公约》。

作为对我报告的回应,人权理事会通过了一项关于人权和环境的决议,其中特别表明,理事会:

认可人权法设立与享有安全、清洁、健康及可持续环境相关的国家义务,认可评估环境影响、公开环境信息并确保环境决策中的有效参与都有助于人们享有相关人权和基本自由,认可此方面的良好做法包括通过、加强和落实法律及其他措施,从而促进和保护环境立法和政策背景下的人权及基本自由(第25/21号决议,¶ 4)。

除这些人权法所载的程序责任外,各国还有避免环境破坏干预享有人权的实质性义务。特别是,各国有义务通过一个法律框架来防止环境破坏。这项义务包括一项当企业和其他非国家行动方及政府机构造成环境危害时的保护责任。

最后,各国必须考虑在环境破坏面前尤为脆弱群体的处境。各国在落实其环境法和政策时不得以任何被禁止的理由歧视这些群体,且必须采取额外措施来保护面对环境危害尤为脆弱的群体,这包括妇女、儿童和土著人民。

如我告知委员会的,进一步澄清这些义务的工作仍待完成,如跨边界环境破坏的相关内容。但这些义务对向国家和所有有意促进人权和环保的人来说已足够明晰,且能够提供指导。因此,我的主要建议是各国和其他人在制定和落实环境政策时将这些义务纳入考量。

与会者目前正在努力制定环境背景下的获取权,这大概是国际关系中一个最清晰的案例,彰显着国家如何向前迈进并发展人权和环境保护之间的联系。

我赞赏这项努力。它将成为其他国家考虑如何落实环境背景下的获取信息权、参与权和赔偿权的一个范例。

接下来的时间里,我将介绍一些特定问题:

  • 国家在遵从这些义务时有多大灵活性?
  • 条约如何促进其条款的落实?
  • 条约是否应包括相关条款,来保护那些寻求践行条约所载权利的人?
  • 享有健康环境的权利应在条约中扮演什么样的角色?

第一个问题是:国家在遵从这些义务时有多大灵活性?在此,区分程序义务和实质性义务十份重要。

人权法并未要求各国采用同等的实质性环境保护措施。保护人权免遭环境破坏影响的实质性义务并未要求停止所有可能导致任何环境退化的活动。各国可以酌情平衡环境保护和重要社会问题,例如经济发展和他人的权利。但这一平衡应合理,不应导致对人权不公正、可预见的伤害。在确定人权法是否能实现合理平衡时,相关要素包括其是否满足国家和国际健康标准,以及其是否具倒退性。一种强有力的推论是,倒退措施不应被允许。

但各国在程序责任方面的酌情权较少。提供环境信息、协助公共参与、允许获取有效补救的责任不应取决于国家发展状态;所有国家都应履行这些责任。

我要澄清:这并不意味着国家在如何完成获取信息权、参与权和补救权相关义务方面毫无酌情权。它们当然有。例如,本区域就无需通过欧洲区域在《奥胡斯公约》中通过的同样条款。但它应确保其通过的条款对落实人权法所载义务是有效的。例如,向那些可能受环境破坏影响者提供信息的相关义务就十分明确。但政府可酌情决定在何种情况下如何提供信息。

有鉴于此,就法律文本进行协商极富价值。我理解诸位在这些谈话中即将要针对具体法律语言开展进一步协商。正是通过协商,才有可能探讨如何制定符合要求的程序,既要满足人权法的基本要求,还要在协商各方的经验背景下合情合理。

在此背景下,考虑民间社会的经验和观点亦十分重要。透明度和参与度不仅在国家和当地层面十分重要,在国际层面也是如此。这不意味着政府就不需负责开展国际条约的协商;它们当然应为此负责。这意味着政府应在协商过程中提供机会,帮助民间社会跟进协商,并以合理的方式做出贡献。

第二,我要强调设立一个机制以促进条约所载获取权的重要性。尽管各国可以在一定程度上酌情选择如何落实义务,一旦他们达成协定,有效落实条约条款就变得极为关键。

倘若权利在实践中缺乏有效性,那么提供获取信息权、参与权、赔偿权的努力就无关紧要。因此,设立合规委员会等能帮助确保有效且充分落实条约所载权利的机构极富价值。

我要强调的第三点是,将保护寻求践行其获取权者的责任纳入文书是否可取。倘若这些人因践行这些权利面对骚扰、威胁、暴力乃至死亡,那么这些权利就会变得毫无意义。我于世界各地举行的磋商结果使我确信,针对环境支持者的骚扰问题是一个真正的全球性问题。没有任何一个国家不存在这种情况。

人权维护者处境问题特别报告员曾表示,那些致力于土地和自然资源权的人权维护者是面对杀害风险的第二大维权人士群体(第A/HRC/4/37号文件),且他们的处境自2007年后似乎出现了进一步恶化(第A/68/262号文件,第十八段)。近期的一份报告描述了这些人在维护当地社区权利,反对为自然资源、土地或环境带来直接影响的项目时所面对的巨大风险,这包括威胁、骚扰和人身暴力(第A/68/262号文件,第十五段)。另一份由非政府组织全球见证(Global Witness)在今年早些时候发布的报告表明,2002年至2013年之间,有908名环境权利声援者因其宣传活动丧生[2]。

人权法对此十分明确。国家不仅有义务避免直接侵犯言论自由和结社自由权,还有义务保护践行权利个人的生命、自由和安全。毫无疑问,这些义务也适用于那些在环境相关问题上践行权利的人。联合国人权维护者处境问题特别报告员曾强调此背景下的义务(第A/68/262号文件,第十六段和第三十段)。同时强调过这个话题的还包括土著人民权利问题特别报告员(第A/HRC/24/41号文件, 第二十一段),经济、社会和文化权利委员会,以及联合国人权事务委员会,它敦促各国“采取一切必要措施,在促进环境保护和可持续发展的同时保护每个人人权的合法践行”(第2003/71号决议)。

美洲人权法院认为“各国有责任提供必要措施,帮助人权维护者自由开展活动;在其遭受威胁时提供保护,以避免任何危及其生命或安全的企图;避免施加可能危害其工作表现的限制,并就他们受到的任何侵害现象开展严肃且有效的调查,从而防止有罪不罚。”(Kawas, ¶ 145)

这并非向特定团体提供特权;我们有必要确保人人都能有效享有向所有人提供的获取权。

最后,我要强调享有健康环境权的作用。在我呈交至人权理事会的报告中,我并未对此权利过多着墨,因为并非所有的国家都承认此项权利,且即便没有此项权利,我们也应承认各国有基于生命权、健康权等要素的环境相关义务。

但该区域在这项权利上有着丰富的经验。许多参与此项目的国家都在落实此项权利方面有着悠久的历史。因此,在座每一个人都无需警惕看待在你们准备的条约中赋予这项权利重要法律意义的前景。与之相反,你们自身的经验会帮助澄清如何使用这项权利,以及它可以发挥什么样的作用。

我鼓励诸位利用这些经验,在前进的过程中相互学习,并寻找共同立场,将健康环境权纳入条约。这也是条约成为其他国家和区域模范的途径之一。

我曾在开始致辞时表明,我将阐述一个国家在应对环境问题时所需的工具。但在这种背景下,更为准确的描述方式不是将利用人权称为一种工具,而是将其作为利用所有现有环境工具的最佳方式。

最后,我要感谢所有参加本项目者的努力。通过为落实获取权制定清晰的法律规范,你们正着力加强民主、人权以及整体的可持续环境。这也是当今世界最为重要的任务。

1/ 《独立专家关于享有安全、清洁、健康和可持续环境相关人权义务的报告》,约翰•H•诺克斯,摸底报告,联合国第A/HRC/25/53号文件(2013年12月30日),可由此获取:http://www.ohchr.org/en/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session25/Pages/ListReports.aspx

2/ 《致命环境:杀害环境和土地维护者的事件大幅增加》(2014年),可由此获取:http://www.globalwitness.org/sites/default/files/library/Deadly%20Environment.pdf