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Le Comité des droits de l'homme examine le rapport de Saint-Marin

20 octobre 2015

Le Comité des droits de l'homme a examiné, hier après-midi et ce matin, le rapport de Saint-Marin sur les mesures prises dans le pays pour donner effet aux dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

M. Marcello Beccari, Représentant permanent de Saint-Marin auprès de l'Office des Nations Unies à Genève, s'est dit d'emblée conscient du fait que le système juridique et les pratiques suivies par l'administration de son pays étaient perfectibles. Il a toutefois souligné que Saint-Marin était l'un des plus petits États au monde avec seulement 61 km2 et avait une histoire plus que millénaire de liberté et d'indépendance qui le rend conscient de l'importance de prêter la plus grande attention aux enjeux liés aux droits de l'homme. C'est pourquoi Saint-Marin a adopté un ensemble complet de dispositions légales en matière de protection des droits civils et politiques et de prévention de toute violation de ces droits. M. Beccaria a présenté en particulier les lois sur la prévention et la répression de la violence sexiste, sur l'assistance sociale, l'inclusion sociale et les droits des personnes handicapées; et sur l'approbation par le Parlement, en mai dernier, d'un plan national sanitaire et social axé sur l'accès égalitaire et la coordination des services au profit de toutes les catégories de population.

La délégation était également composée du juge d'appel de la République de Saint-Marin et de plusieurs représentants du Département des affaires étrangères, du Département des affaires institutionnelles et de la justice, de l'Autorité sanitaire, de l'Autorité d'égalité des chances et de la gendarmerie. Elle a répondu aux questions et observations des membres du Comité portant sur la participation des organisations de la société civile aux efforts du Gouvernement pour faire appliquer les dispositions du Pacte, sur les conditions de l'octroi du statut de réfugié, sur une éventuelle libéralisation de l'avortement, sur les conditions de la naturalisation ou encore sur l'obtention du consentement éclairé des personnes handicapées aux soins de santé.

Dans leurs observations et questions, les membres du Comité ont regretté que la société civile saint-marinaise se soit peu manifestée dans le cadre de l'examen du rapport de Saint-Marin. Certains se sont interrogés sur les intentions de Saint-Marin en ce qui concerne l'adoption d'un cadre juridique complet pour lutter contre la discrimination. Un expert s'est interrogé sur les sanctions pénales prévues à l'encontre des auteurs d'offense à personnes détentrices d'autorité, remarquant qu'il s'agit là d'une criminalisation de la liberté d'expression, qu'elle soit utilisée à bon escient ou non. À l'issue du dialogue, Mme Anja Sibert-Fohr, Vice-Présidente du Comité, a estimé que Saint-Marin avait fait preuve d'une réelle volonté d'avancer dans l'application du Pacte. Elle a insisté sur l'importance de mettre le code pénal en conformité avec le Pacte, s'agissant en particulier de la question de la diffamation.

Le Comité adoptera des observations finales sur les rapports examinés au cours de la session et les rendra publiques à l'issue de la session, qui doit clore ses travaux le vendredi 9 novembre prochain.

À 15 heures cet après-midi, le Comité entame l'examen du rapport de l'Autriche (CCPR/C/AUT/5).

Présentation du rapport

Le Comité est saisi du troisième rapport périodique de Saint-Marin (CCPR/C/SMR/3).

M. MARCELLO BECCARI, Représentant permanent de Saint-Marin auprès de l'Office des Nations Unies à Genève, s'est dit d'emblée conscient du fait que le système juridique et les pratiques suivies par l'administration de son pays étaient perfectibles. Il a souligné cependant que Saint-Marin – l'un des plus petits États au monde avec seulement 61 km2 – avait une histoire plus que millénaire de liberté et d'indépendance qui le rend conscient de l'importance de prêter la plus grande attention aux enjeux liés aux droits de l'homme. C'est pourquoi Saint-Marin a adopté un ensemble complet de dispositions légales en matière de protection des droits civils et politiques et de prévention de toute violation de ces droits, dont traite le rapport présenté ce jour au Comité.

M. Beccaria a insisté en particulier sur l'adoption de la loi sur la prévention et la répression de la violence sexiste (97/2008), qui est venue couronner de longs efforts pour sensibiliser la population saint-marinaise à ce problème. Ces efforts avaient engagé de très nombreuses parties prenantes des pouvoirs publics et de la société civile. La loi, qui introduit notamment des modifications du code pénal, impose aux différents corps de l'État de collaborer à sa mise en œuvre réussie. La même loi a porté création de l'Autorité pour l'égalité des chances, un organisme ayant pour mission de favoriser et d'appuyer les initiatives de prévention de la violence sexiste et de soutien aux victimes. L'Autorité peut porter à son actif la coordination de la création d'un réseau intégré de services socio-sanitaires et la formulation de protocoles contraignants de prise en charge des victimes. L'Autorité peut elle-même se porter partie civile dans des procédures pénales; elle est aussi chargée d'informer les victimes de leurs droits.

Depuis la remise du rapport en avril 2015, Saint-Marin a adopté d'autres dispositions légales qui méritent d'être mentionnées, a ajouté M. Beccari, comme par exemple la loi du 10 mars sur l'assistance sociale, l'inclusion sociale et les droits des personnes handicapées; la loi de juin généralisant l'accès à l'assistance judiciaire; et l'approbation par le Parlement, en mai, d'un plan national sanitaire et social axé sur l'accès égalitaire et la coordination des services au profit de toutes les catégories de population. Ce plan a été élaboré avec toutes les parties concernées dans le gouvernement central, les administrations locales et les associations actives sur le terrain.

M. Beccari a assuré que les recommandations adressées à Saint-Marin, qui se présente pour la troisième fois devant le Comité, seraient dûment prises en compte, dans la mesure cependant des moyens limités dont dispose le pays.

Examen du rapport

Questions et observations des membres du Comité

Une experte a regretté que la société civile saint-marinaise se soit peu manifestée dans le cadre de l'examen du rapport de Saint-Marin. Elle a relevé que Saint-Marin avait fait une déclaration au titre de l'article 41 du Pacte et espéré que le pays accéderait aux instruments internationaux des droits de l'homme auxquels il n'est pas encore partie. L'experte s'est interrogée sur les intentions de Saint-Marin concernant l'adoption d'un cadre juridique complet pour lutter contre la discrimination. Elle a relevé que le rapport mentionnait un certain nombre de lois importantes à cet égard, notamment la loi 97/2008 sur la lutte contre la violence sexiste. Par contre, il ne donne pas d'informations sur les effets concrets de l'application de la loi, a constaté l'experte. Elle a demandé à la délégation de fournir des exemples de poursuites engagées au titre des articles du code pénal relatifs à la discrimination et aux circonstances aggravantes; et de mesures de sensibilisation de la société civile à l'importance de lutter contre toutes les formes de discrimination. Elle a par la suite demandé si le pays envisageait l'adoption d'un cadre plus complet dans ce domaine.

L'experte a constaté que les institutions nationales de droits de l'homme n'étaient pas pleinement conformes aux principes de Paris régissant l'autonomie de ces institutions. La question se pose de l'opportunité de créer une institution nationale de droits de l'homme unique à Saint-Marin dont les compétences engloberaient celles des structures existantes. L'experte a demandé en outre à la délégation de quantifier la place occupée par les femmes dans les structures du pouvoir et de préciser la portée de l'action de l'Autorité pour l'égalité des chances.

Un autre membre du Comité a constaté que le rapport fournissait des informations complètes sur la place des instruments internationaux dans l'ordre juridique interne saint-marinais, accompagnées d'exemples qui permettent de constater que le droit international – en particulier le Pacte international relatif aux droits civils et politiques – prime sur le droit interne du pays, ce dont s'est félicité l'expert. Il a toutefois demandé à la délégation de dire comment les justiciables pouvaient demander au juge interne d'invoquer la primauté d'une convention internationale pour faire jouer sa préséance et écarter ainsi, éventuellement, telle ou telle disposition du droit interne. L'expert a aussi voulu savoir quelles mesures les autorités de Saint-Marin adopteraient pour donner effet aux constatations du Comité s'il était saisi d'une plainte d'un citoyen de Saint-Marin.

L'expert a pris acte avec satisfaction des informations données dans le rapport au sujet de la naturalisation des enfants dont un seul parent est ressortissant de Saint-Marin, une procédure qui a été rendue conforme aux recommandations antérieures du Comité. L'expert a voulu savoir d'autre part s'il serait envisageable d'inclure, dans la loi 66/2008 sur la répression des actes discriminatoires, un critère de discrimination fondée sur l'identité de genre. Il a enfin constaté que l'avortement pouvait être sanctionné d'une peine de prison, une situation qui oblige certaines femmes à se rendre à l'étranger pour subir cette intervention. L'expert a voulu savoir si Saint-Marin envisageait de décriminaliser l'avortement.

Revenant par la suite sur la question l'avortement, un expert a noté que le «consensus» ne reflétait pas toujours la majorité et ajouté qu'il n'excluait pas la naissance d'un «dissensus» qui pourrait être porteur de changement. Les gouvernements ont un rôle à jouer dans la construction, le maintien ou l'évolution du consensus. L'histoire de l'abolition de la peine de mort donne l'exemple d'une décision démocratique mais non consensuelle.

Un autre membre du Comité a constaté le faible nombre d'organisations de la société civile actives dans le domaine des droits de l'homme à Saint-Marin et s'est demandé si cette réalité pouvait s'expliquer par la place prépondérante qu'occuperait, dans ce domaine, l'action publique. L'expert a demandé des renseignements sur le mandat, le budget et les activités des institutions publiques en charge de la protection des droits des femmes et de la lutte contre l'exclusion, notamment. Il a observé que les textes juridiques ne caractérisaient pas explicitement la violence contre les femmes et s'est interrogé sur l'applicabilité des protocoles contre la violence sexiste mentionnés par le chef de la délégation. L'expert a souligné que l'action publique ne devait pas uniquement se préoccuper des victimes de cette forme de violence, mais aussi de la prise en charge de ses auteurs. L'expert a noté avec satisfaction des efforts du Gouvernement saint-marinais pour faire bénéficier les citoyens de l'aide juridique, tout en s'interrogeant sur les modalités de rétribution des avocats.

La délégation a été priée de dire si Saint-Marin avait déjà adopté des mesures pour obtenir le consentement éclairé des personnes handicapées aux soins de santé qui leur sont prodigués.

Un expert s'est interrogé sur les règles de l'octroi de l'asile aux personnes réfugiées et sur les conditions d'émission des permis de séjour. La délégation a aussi été priée de donner des compléments d'information sur la manière dont les dispositions du Pacte étaient invoquées et appliquées par les tribunaux saint-marinais.

Des experts se sont étonnés de ce que l'Autorité pour l'égalité des chances semble autorisée à prendre des mesures répressives contre les auteurs de violence envers les femmes et de violence sexiste. Une experte a voulu savoir dans quelle mesure Saint-Marin limitait le recours aux châtiments corporels et comment les préjudices subis par les enfants victimes de ces châtiments étaient évalués. Un autre expert a demandé à Saint-Marin d'adopter un cadre juridique complet pour assurer la protection de l'enfance.

Un expert s'est interrogé sur la compatibilité de la loi sur la protection de la vie privée (2004) avec l'article 17 du Pacte («nul ne sera l'objet d'immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée»), en particulier dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Il a voulu savoir sur quelles bases légales reposaient les «garanties spécifiques» du respect de la vie privée mentionnées dans le rapport, et quelles étaient leurs limites et leur portée. La question de la protection de la correspondance électronique revêt à cet égard une importance particulière.

Le même expert s'est interrogé sur les sanctions pénales prévues à l'encontre des auteurs d'offenses à personnes détentrices de l'autorité, remarquant qu'il s'agissait là d'une criminalisation de la liberté d'expression, qu'elle soit utilisée à bon escient ou non. La dépénalisation complète de la diffamation irait dans le sens de la pratique judiciaire actuelle à Saint-Marin, a noté l'expert. Il a ensuite constaté que la question restait d'actualité. Le Comité encourage les États à dépénaliser la diffamation, sans en faire une condition du respect de l'article 19 du Pacte (droit à la liberté d'expression). Le Comité insiste sur la modération des peines. Par contre, le fait d'imposer une peine de prison constitue peut-être une solution excessive au regard du caractère fondamental de la liberté d'expression dans les sociétés démocratiques. La valeur accordée à l'honneur est certes importante, mais fondamentalement individuelle. Enfin, il n'est pas certain que l'esprit du Pacte justifie d'imposer d'autres peines que celles prévues par le droit commun pour sanctionner des atteintes à certaines personnes détentrices d'autorité. Cependant, un autre membre du Comité a rappelé, a contrario, le sort tragique de M. Abdelfattah Amor, ancien membre du Comité décédé suite à une campagne de diffamation orchestrée par la presse de son pays.

Des experts ont demandé à la délégation de dire quelles mesures étaient prises ou prévues pour éliminer les stéréotypes sexistes dès le plus jeune âge; de préciser la notion de «mobilisation générale» qui semble, en l'état, un motif valable de recrutement de mineurs de moins de 18 ans dans les forces armées; et de décrire les procédures utilisées pour garantir le respect des droits et besoins fondamentaux des enfants et adolescents en conflit avec la loi.

Réponses de la délégation

La délégation de Saint-Marin a assuré que la société et les médias étaient très attentifs à l'image du pays dans la presse internationale, notamment s'agissant des rapports publiés par les organes conventionnels européens ou des Nations Unies. Les autorités veillent donc à diffuser le plus largement possible leurs propres rapports et les recommandations reçues.

Les autorités ne se sont pas encore prononcées sur la création d'un organe faîtier pour la protection des droits des personnes contre la discrimination. En l'état, les citoyens ont déjà accès à un certain nombre d'instances prévues par les lois nationales ou les instruments internationaux.

Saint-Marin n'a pas signé les conventions de Genève et ne reconnaît donc pas le statut de réfugié, du moins formellement. Il faut tenir compte à cet égard du fait que Saint-Marin est entièrement enclavé dans le territoire italien, ce qui implique que les personnes qui se présentent aux frontières sont déjà admises dans tous les pays ayant ratifié les accords de Schengen. Saint‑Marin octroie au cas par cas un statut proche du statut de réfugié.

La loi contre la violence faite aux femmes suit de très près les recommandations du Conseil de l'Europe dans ce domaine. Les autorités – par le biais notamment des forces de police et de sécurité, qui bénéficient d'une formation spécialisée au même titre que le personnel scolaire et social – interagissent avec les organisations de la société civile faisant partie d'un organe technique chargé d'élaborer les modalités concrètes de la prévention et de la répression de la violence sexiste. La violence sexiste est érigée en crime. Les victimes de cette violence sont prises en charge dans des refuges gérés en partenariat avec les institutions sociales: 20 demandes d'aide et d'information ont été reçues en 2014, dont plusieurs ont donné lieu à une procédure pénale; et 22 à ce jour en 2015, ce qui montre que le dispositif inspire confiance. Deux personnes sont actuellement jugées pour des faits de menaces et de violences familiales; les tribunaux pour mineurs sont saisis de seize affaires. Les autorités ont lancé parallèlement, avec l'aide de l'association des juristes, des initiatives de sensibilisation en direction de la population.

Les autorités entendent agir contre toutes les sources de la violence, au premier chef les inégalités entre les sexes. La délégation a donné des indications sur la présence des femmes au sein des administrations publiques et des organes de gouvernement.

La loi fondamentale interdit le principe même de la discrimination devant la loi, pour quelque motif que ce soit, a indiqué la délégation. Les instruments internationaux que Saint-Marin a entérinés faisant partie des sources du droit interne, ils s'appliquent – y compris le Pacte international relatif aux droits civils et politiques – au même titre que les lois nationales. Des lois spécifiques récentes précisent les conditions d'application de certaines normes du droit international, notamment en matière de non-refoulement de personnes vers des pays où elles risqueraient d'être victimes de discrimination.

Saint-Marin a aussi ratifié la Convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine (Convention d'Oviedo, 1997, Conseil de l'Europe) qui fait obligation (article 8) d'accorder à la femme, en cas de danger pour sa santé, le droit à l'avortement, et à renoncer à poursuivre les personnes qui lui viennent en aide. Un membre du Comité ayant regretté le maintien d'un statu quo basé sur un état de nécessité qui devrait être précisé, et qui renvoie un message dissuasif et stigmatisant à l'encontre des femmes concernées, la délégation a confirmé que la pratique avait en effet recours à un expédient pour s'affranchir d'une disposition du code pénal périmée et constituant un obstacle au droit de femmes à «gérer» leurs grossesses. Elle a ajouté que la question se pose de savoir si l'évolution du droit est fonction d'une décision de l'autorité ou du consensus social.

Le petit territoire de Saint-Marin est encore fortement marqué par l'idée catholique que l'avortement est une atteinte au droit à la vie, la délégation ajoutant que d'autres problématiques suscitent une même résistance, comme par exemple les droits des personnes homosexuelles. Il appartient aux autorités de faire évoluer les mentalités de la collectivité, a reconnu la délégation.

L'assistance juridique comprend la désignation d'office d'un avocat au profit des personnes qui ne pourraient s'offrir ses services, et dont la rétribution est fixée par le juge conformément aux usages. L'assistance juridique peut aussi comprendre les services d'autres professionnels dont le justiciable pourrait avoir besoin. Pour donner effet aux exigences des instruments internationaux en matière de garanties juridiques offertes aux justiciables, une commission mixte est actuellement chargée d'élaborer des propositions d'améliorations du code de procédure pénale pour permettre une meilleure répartition des ressources disponibles au profit des affaires les plus graves et d'une plus grande transparence dans l'instruction.

Saint-Marin ne compte qu'un seul tribunal, dont les magistrats sont habilités à instruire tous les types de plaintes, y compris celles mettant en cause des mineurs, en tant que victimes ou suspects. Les moyens à la disposition du Gouvernement et le nombre des cas ne justifient pas d'ouvrir un nouvel établissement réservé aux mineurs qui ne serait utilisé que pour quelques affaires par an. Durant les procédures mettant en cause des jeunes à partir de 14 ans, les magistrats doivent appliquer les mesures de protection des mineurs prévues par la loi, avec l'assistance des services sociaux et de psychologues.

Il n'est pas nécessaire de recourir systématiquement à la Cour constitutionnelle de Saint-Marin pour abroger telle ou telle loi au motif qu'elle serait non-conforme au droit international, a précisé la délégation: le juge peut de lui-même soulever la question de la légitimité de cette loi et décider qu'elle présente un caractère anticonstitutionnel au regard du droit international. Mais il existe aussi plusieurs autres moyens de recours auprès de la Cour constitutionnelle, à l'initiative par exemple d'un groupe de communes ou d'un collège composé de membres du pouvoir judiciaire et du pouvoir exécutif, le «Conseil des garants».

S'agissant de la pénalisation de la diffamation, le juge doit toujours considérer au cas par cas lequel des principes de liberté d'expression et de protection de l'honneur doit prévaloir, a souligné la délégation, surtout dans le cadre de la vie politique. La restauration de l'honneur d'un politicien ne serait pas assurée par une mesure pécuniaire; cette sanction n'est donc pas dissuasive et la nécessité de dépénaliser la diffamation n'apparaît pas clairement.

La nécessité d'obtenir le consentement éclairé des personnes handicapées à la fourniture de services de santé mentale est inscrite dans la loi, conformément aux dispositions tant de la Convention d'Oviedo déjà mentionnée que des lignes directrices de l'Organisation mondiale de la Santé. Une Commission sur la santé mentale a été créée pour veiller au respect des droits des personnes soumises à un traitement obligatoire.

Les autorités ont pris une série de mesures ciblées pour éliminer les stéréotypes sexistes et la discrimination à l'école et dans les médias. Elles ont déjà limité la diffusion d'images contraires aux dispositions légales en matière d'égalité entre les sexes.

S'agissant du respect de la confidentialité, la délégation a expliqué que, si la population de Saint-Marin n'était pas confrontée directement au problème du terrorisme international, le pays suit cependant les directives dans ce domaine émises par les grands organismes internationaux tels le Groupe d'action financière (GAFI). La loi saint-marinaise autorise donc un certain nombre de mesures d'enquête pour contrer le terrorisme, notamment en matière d'écoutes téléphoniques. Saint-Marin doit encore régler des aspects techniques avec le grand voisin italien, par lequel passent les télécommunications. La délégation a précisé que tout instrument de lutte contre le terrorisme devait respecter les normes constitutionnelles. En 1974 déjà, le législateur avait pris des mesures pour protéger la confidentialité des communications, une mesure qui vaut aussi pour les communications électroniques.

Répondant aux questions du Comité sur la participation à la vie publique, la délégation a notamment précisé que les personnes souffrant de pathologies sont protégées contre les tentatives de les influencer pendant les campagnes électorales. Elles sont aussi aidées à prendre part aux scrutins. La loi électorale de Saint-Marin favorise une candidate féminine en cas d'égalité de voix avec un candidat masculin lors d'une élection.

Répondant à la question d'un membre du Comité, la délégation a souligné que Saint-Marin devait tenir compte de la possibilité, même théorique, d'une mobilisation générale. Les autorités ont désigné un groupe de travail chargé de réfléchir à une nouvelle organisation des forces armées, y compris au plan législatif.

La naturalisation est régie par une loi de 2012, qui a réduit de manière sensible la durée de résidence continue nécessaire pour obtenir la nationalité, qui passe de 30 à 25 ans, et à 18 ans pour les personnes qui résident sans interruption sur le territoire depuis leur naissance. Un nouveau projet devrait mieux tenir compte des situations particulières et raccourcir encore ces délais.

La loi de 2014 sur les châtiments corporels tient compte des recommandations faites à Saint-Marin pendant son examen périodique au Conseil des droits de l'homme. La loi interdit explicitement cette forme de châtiments et prévoit des sanctions sévères pour les contrevenants. La même loi révise le régime de tutelle des mineurs.

S'agissant de la lutte contre la discrimination, la loi doit être interprétée à la lumière des normes fondamentales que sont la Constitution, le Pacte et les autres normes internationales. L'application se fait aussi à la lumière de certaines recommandations reçues pour étendre la portée de certaines lois.

Un expert du Comité s'étant inquiété des méthodes utilisées par Saint-Marin pour établir l'âge des mineurs confrontés avec la loi, la délégation a précisé que le juge pouvait faire procéder à une analyse biopsychique pour établir si la responsabilité pénale s'applique.

La délégation a dit sa position selon laquelle l'honneur est moins une représentation de soi que la perception objective d'une personne par le corps social. L'important est de protéger la liberté de la pensée et non «le bavardage», surtout dans le contexte actuel de l'instantanéité des communications. Un expert ayant fait état de préoccupations exprimées par un rapporteur spécial de l'Union européenne s'agissant du projet de loi destiné à réglementer la profession de journaliste, la délégation a précisé que toute décision dans ce domaine pourra faire l'objet d'appels auprès des tribunaux et des instances d'arbitrage.

Un juge qui ne dispose pas de tous les éléments nécessaires à son enquête doit obtenir auprès d'un magistrat italien l'autorisation de procéder à des écoutes téléphoniques en Italie.

Conclusions

M. BECCARI a assuré les membres du Comité que Saint-Marin tiendra compte de leurs recommandations et observations. Saint-Marin dispose de ressources limitées, ce qui explique que certaines recommandations antérieures ne sont pas encore appliquées, a expliqué le chef de la délégation.

MME ANJA SEIBERT-FOHR, Vice-Présidente du Comité, a estimé que Saint-Marin avait fait preuve d'une réelle volonté d'avancer dans l'application du Pacte. Elle a insisté sur l'importance de mettre le code pénal en conformité avec le Pacte, s'agissant en particulier de la question de la diffamation et eu égard au commentaire général du Comité sur cette question. La Vice-Présidente a constaté que Saint-Marin procédait actuellement à une révision du code de procédure pénale, et a espéré que les amendements seront compatibles avec l'article 14 du Pacte, relatif à l'égalité devant la justice.

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