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Le Comité des disparitions forcées examine le rapport de l'Italie

GENEVE (9 avril 2019) - Le Comité des disparitions forcées a examiné, hier après-midi et ce matin, le rapport de l’Italie sur les mesures prises par ce pays pour donner effet aux dispositions de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées

Présentant ce rapport, M. Fabrizio Petri, Président du Comité interministériel des droits de l’homme de l’Italie, a déclaré que la Constitution italienne (entrée en vigueur en 1948) prend en compte la protection de tous les droits figurant dans les traités pertinents des droits de l’homme tels que la Convention européenne des droits de l’homme ou la présente Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.  La protection et la promotion des droits de l’homme constituent un des piliers fondamentaux de la politique étrangère et nationale de l’Italie, a-t-il ajouté.  Aucune procédure arbitraire contre les libertés fondamentales n’est autorisée dans le pays, a-t-il insisté. 

Personne en Italie ne peut être détenu ou fouillé autrement que sur ordre du système judiciaire, en arguant d’une raison et uniquement dans le cadre de la loi, a poursuivi le chef de la délégation.  L’Italie est attachée à la lutte contre toutes les violations (de droits de l'homme) et contre la privation arbitraire de liberté, a insisté M. Petri.  Malgré l’absence d’un crime autonome de disparition forcée, l’article 605 du Code pénal [au titre duquel l’enlèvement (sequestro di persona) est un crime qui n’admet aucune circonstance atténuante spécifique, ni aucun motif justifiant de renoncer à sanctionner son auteur] couvre ce crime, a expliqué le Président du Comité interministériel des droits de l'homme.  Un projet de création d’une institution nationale des droits de l’homme indépendante est actuellement en discussion au Sénat et le mécanisme national de prévention au titre de du Protocole facultatif à la Convention contre la torture existe depuis mars 2016, a-t-il par ailleurs indiqué.

La délégation italienne était également composée, entre autres, de M. Gian Lorenzo Cornado, Représentant permanent de l’Italie auprès des Nations Unies à Genève, et de son Représentant permanent adjoint, M. Massimo Bellelli, ainsi que de représentants du Comité interministériel des droits de l’homme, du Ministère de la justice et du Ministère de la défense. 

La délégation a répondu aux questions des membres du Comité s'agissant, notamment, de la collaboration avec la société civile; de la création d’une institution nationale des droits de l’homme; du mécanisme national de prévention de la torture; de la place de la Convention dans l’ordre juridique interne; de l’absence de délit spécifique de disparition forcée dans la législation italienne; du système pénal militaire; des questions d’extradition et d’expulsion; du droit d’asile; des mineurs non accompagnés; des questions d’adoption; ou encore de la définition associée au concept de victime. 

Au cours du débat, M. Koji Teraya, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport de l’Italie, a regretté que le crime de disparition forcée ne soit pas spécifiquement reconnu dans la législation italienne.  Il a souhaité connaître la réponse de la délégation italienne aux préoccupations exprimées par le Comité contre la torture s’agissant d’informations relatives au non-respect du principe de non-refoulement collectif dans le contexte du refoulement en 2016 de Soudanais qui appartenaient à des communautés persécutées dans leur pays. 

M. Moncef Baati, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport de l’Italie, a quant à lui fait remarquer que la définition de la disparition forcée telle qu’appréhendée en Italie n'était pas totalement compatible avec la Convention.  Le rapport de l’Italie indique que la plupart des dispositions de la Convention ont été incorporées dans la législation nationale (paragraphe 19 du rapport); mais "la plupart" ne signifie pas "toutes", a-t-il par ailleurs fait observer.

Le Comité adoptera ultérieurement, lors de séances à huis clos, ses observations finales sur le rapport de l’Italie, et les rendra publiques à l'issue de la session, le 18 avril prochain.

À partir de 15 heures, cet après-midi, le Comité entamera l’examen du rapport initial du Chili (CED/C/CHL/1).

Présentation du rapport

Le Comité est saisi du rapport initial de l’Italie (CED/C/ITA/1), ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter préalablement soumise par le Comité. 

Présentant ce rapport, M. FABRIZIO PETRI, Président du Comité interministériel des droits de l’homme de l’Italie, a déclaré que la Constitution italienne (entrée en vigueur en 1948) prend en compte la protection de tous les droits figurant dans les traités pertinents des droits de l’homme tels que la Convention européenne des droits de l’homme ou la présente Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.  La protection et la promotion des droits de l’homme constituent un des piliers fondamentaux de la politique étrangère et nationale de l’Italie, a-t-il ajouté.  Aucune procédure arbitraire contre les libertés fondamentales n’est autorisée dans le pays, a-t-il insisté. 

Le système constitutionnel italien prévoit des garanties de procédures comme le droit à la défense, le double niveau de juridiction et autres principes liés au droit à un procès équitable, ainsi que l’inviolabilité de la liberté personnelle, notamment.  Personne en Italie ne peut être détenu ou fouillé autrement que sur ordre du système judiciaire, en arguant d’une raison et uniquement dans le cadre de la loi, a poursuivi le chef de la délégation.  Le Gouvernement italien est engagé en faveur de la dignité humaine, a-t-il ajouté.  L’Italie est attachée à la lutte contre toutes les violations (de droits de l'homme) et contre la privation arbitraire de liberté, a souligné M. Petri.  Malgré l’absence d’un crime autonome de disparition forcée, l’article 605 du Code pénal [au titre duquel l’enlèvement (sequestro di persona) est un crime qui n’admet aucune circonstance atténuante spécifique, ni aucun motif justifiant de renoncer à sanctionner son auteur] couvre ce crime. 

L’Italie, en 2017, a fermé tous les hôpitaux psychiatriques judiciaires, a par ailleurs rappelé le chef de la délégation.  Les autorités se sont engagées à apporter une information appropriée sur les droits de l’homme à tout le personnel du système judiciaire et aux forces de police, avec un module spécifique portant sur la présente Convention, a-t-il ajouté.  De plus, l’Observatoire pour la sécurité contre les actes de discrimination a formé plus de 11 000 policiers et cadets dans le cadre de son mandat.

Un projet de création d’une institution nationale des droits de l’homme indépendante est actuellement en discussion au Sénat et le mécanisme national de prévention au titre de du Protocole facultatif à la Convention contre la torture existe depuis mars 2016, a par ailleurs indiqué M. Petri.

Examen du rapport

Questions et observations des membres du Comité

M. KOJI TERAYA, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport de l’Italie, a salué le rôle de l’Italie comme chef de file dans le domaine de la protection et de la promotion des droits de l’homme.  Il a néanmoins regretté l’important retard avec lequel le pays a remis ses réponses à la liste de questions qui lui avait été adressée.  L’expert a demandé des informations sur la participation de la société civile et du mécanisme de prévention (de la torture) à l’élaboration de ce rapport. 

Le corapporteur a par ailleurs souhaité savoir qui décidait en cas d’incompatibilité entre les dispositions des traités internationaux et la législation interne et si la Convention était directement applicable dans l’ordre juridique interne.  M. Teraya a également souhaité savoir où en était précisément le processus de création d’une institution nationale des droits de l’homme. 

L’expert a ensuite regretté que le crime de disparition forcée ne soit pas spécifiquement reconnu dans la législation italienne.  Il a par ailleurs demandé si la législation italienne établissait un lien disparition forcée et crime contre l’humanité. 

Quel processus serait mis en œuvre en cas de disparition forcée en Italie, a d’autre part demandé M. Teraya, avant de s’enquérir de la possibilité offerte aux subordonnées de ne pas donner suite à un ordre illégal émanant d’un supérieur ?

M. Teraya a souhaité connaître la réponse de la délégation italienne aux préoccupations exprimées par le Comité contre la torture s’agissant d’informations relatives au non-respect du principe de non-refoulement collectif dans le contexte du refoulement en 2016 de Soudanais qui appartenaient à des communautés persécutées dans leur pays.  Le corapporteur s’est en outre enquis des critères appliqués pour établir une éventuelle liste des pays dits sûrs pour les expulsions.  Il s’est également enquis de la procédure d’enregistrement des migrants en Italie. 

M. MONCEF BAATI, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport de l’Italie, a fait remarquer que la définition de la disparition forcée telle qu’appréhendée en Italie n'était pas totalement compatible avec la Convention.  L'Italie a adopté deux lois dans ce domaine, l'une en 2017 et l'autre en 2018, qui ne devraient entrer en vigueur qu'en 2020, a-t-il fait observer; il a dès lors demandé les raisons de ce retard et a souhaité savoir pourquoi il y avait deux lois distinctes. 

Le rapport de l’Italie indique que la plupart des dispositions de la Convention ont été incorporées dans la législation nationale (paragraphe 19 du rapport); mais "la plupart" ne signifie pas "toutes", a par ailleurs fait observer le corapporteur.

M. Baati a ensuite souhaité en savoir davantage sur le régime de prescription applicable aux crimes contre l’humanité et à la disparition forcée, ainsi que sur le processus d’enquête et la protection des témoins applicables aux affaires de disparition forcée.  Que se passerait-il si un ou plusieurs membres de la police judiciaire étaient impliqués dans une telle affaire, a-t-il également demandé ?

M. Baati a aussi voulu en savoir davantage sur les procédures d’extradition, y compris lorsqu’elles impliquent des États qui ne sont pas parties à la Convention. 

S’agissant des droits des victimes, M. Baati a notamment souhaité savoir qui était le bénéficiaire du droit à la vérité dans la législation italienne.  Qu’en est-il des parties civiles selon qu’il s’agisse d’un crime de disparition forcée ou d’un délit moins grave, a-t-il demandé ?

Qu’en est-il des possibilités d’expulsion d’un mineur non accompagné, a par ailleurs demandé le corapporteur ?

Un autre membre du Comité a soulevé la question des migrants portés disparus et a souhaité savoir s’il existait des statistiques dans ce domaine. 

Un expert a fait observer qu’il ne saurait être considéré que les articles épars du Code pénal italien couvrent l’ensemble de la définition de la disparition forcée telle qu’elle apparaît dans la Convention. 

Une experte a demandé s’il existait en Italie une obligation d’inclure les organisations de la société civile dans l’élaboration de politiques ou de rapports.

Un autre expert a demandé comment l’Italie réglait le problème du nombre très important d’enfants migrants qui, dans ce pays, ont besoin de soutien et d’être enregistrés. 

Plusieurs experts sont ensuite intervenus pour demander des précisions sur la différence entre victime de trafic et victime de disparition forcée.  Il existe un problème quant à la définition de victime dans la législation italienne, a-t-il été souligné. 

Une experte a rappelé qu’une personne qui encourt dans son pays d’origine un risque de disparition forcée ne saurait être expulsée vers ce pays. 

Réponses de la délégation

La délégation a expliqué que la société civile n’avait pas participé à l’élaboration du rapport car il s’agissait du rapport initial – un rapport qui se veut général sur les dispositions prises par l’Italie pour prévenir la disparition forcée.  La délégation a ajouté que maintenant que le processus a été lancé, les organisations de la société civile vont avoir davantage voix au chapitre et les autorités nouer un dialogue constructif avec elles. 

Est actuellement en débat au Parlement la création d’une institution nationale des droits de l’homme, a par ailleurs indiqué la délégation.  Cette question est actuellement à l’étude de la Commission parlementaire chargée des questions institutionnelles.  En l’absence d’une institution nationale des droits de l’homme, c’est pour l’heure le Comité interministériel des droits de l’homme qui comble ce vide; ce Comité travaille en étroite collaboration avec les organisations de la société civile et c’est lui qui aura aussi la charge de diffuser largement les recommandations du Comité des disparitions forcées. 

La délégation a ensuite souligné que le mécanisme national de prévention de la torture était en charge d’enquêter sur les allégations de torture et de mauvais traitements.  Il fait aussi office d’organe de prévention des disparitions forcées.  Ce mécanisme de prévention est le garant des droits des personnes privées de liberté, a ajouté la délégation.  Ce mécanisme est représenté par le « garant national » et fonctionne pleinement.  Le « garant national » mène des visites régulières dans tous les lieux de privation de liberté en Italie.  Ce mécanisme peut aussi se rendre dans des lieux de privation de liberté de facto, tels que des « hotspots » ou des navires.  Les activités du mécanisme sont consignées dans le rapport annuel adressé par le « garant national » au Parlement italien.  Ainsi, le mécanisme de prévention prévu au titre du Protocole facultatif à la Convention contre la torture est-il dûment mis en œuvre en Italie. 

Depuis 1991, sont tenus dans tous les centres de détention des registres informatisés accessibles aux différentes institutions qui permettent donc de contrôler en temps réel qui est détenu.

Les agents pénitentiaires sont formés au respect des droits des personnes et aux grandes conventions internationales dans le domaine des droits de l’homme, a ajouté la délégation, avant de préciser que la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées serait intégrée dans les prochaines sessions de formation

La Constitution italienne prévoit que le pouvoir législatif s’exerce dans le respect de la Constitution et du droit international; cette norme est interprétée par la Cour constitutionnelle comme signifiant que la législation nationale doit être conforme aux normes des traités internationaux signés et ratifiés par l’Italie, a expliqué la délégation.  Cela signifie que lorsqu’une norme nationale est en conflit avec les normes internationales, la législation nationale peut être déclarée comme inconstitutionnelle.  C’est un principe qui concerne tous les traités internationaux, y compris la présente Convention, a insisté la délégation. 

Même si le terrorisme n’a pas touché l’Italie ces dernières années, le pays a connu il y a plusieurs années des formes très graves de terrorisme qui ont été combattues par la loi ordinaire, a poursuivi la délégation.  La loi la plus récente dans ce domaine a été adoptée suite à la perpétration d’actes très graves de terrorisme international, en particulier après le 11 septembre 2001, et les dispositions légales en la matière ne prévoient pas de dérogation aux garanties existantes.  Des normes spécifiques de procédure ont cependant été introduites pour ces crimes très graves, liés au terrorisme, comme par exemple une extension de la durée de la détention préventive par rapport à ce qui est prévu pour d’autres délits. 

Aucun événement, ni aucune situation ne saurait servir de justification pour le crime de disparition forcée, y compris lorsque cette disparition touche des personnes qui ont commis des crimes très graves, comme l’a montré l’affaire « Abou Omar », a par ailleurs souligné la délégation italienne. 

L’Italie ne dispose pas de délit spécifique de disparition forcée et des explications ont déjà été données par le pays à ce sujet, a d’autre part souligné la délégation.  Dans le système (juridique) italien, toute une série de dispositions permet de répondre aux faits liés à une disparition forcée, a-t-elle rappelé.  Renvoyant à plusieurs articles du Code pénal, la délégation a expliqué que l’on pouvait en effet considérer que la disparition forcée est couverte par ce Code car les éléments constitutifs de ce délit y figurent, avec toute une série de circonstances aggravantes.  Le Code prévoit ainsi une aggravation de la peine pour le supérieur qui aurait donné l’ordre de commettre un délit; en pareille circonstance, la peine sera plus lourde pour le donneur d’ordre que pour celui qui a effectivement exécuté l’ordre délictueux.  C’est précisément ce qui est arrivé dans le cadre de l’affaire « Abou Omar », qui a abouti à la reconnaissance de la culpabilité de plusieurs personnes pour enlèvement aggravé, a souligné la délégation. 

La délégation n’en a pas moins assuré qu’elle allait relayer auprès des autorités italiennes la critique du Comité concernant l’absence de délit spécifique de disparition forcée dans la législation italienne. 

S’agissant des délais de prescription, la délégation a notamment indiqué que pour l’heure, en cas d’enlèvement, le délai de prescription minimum est de dix ans et il est porté à douze ans si le délit est le fait d’un fonctionnaire de l’État. 

Le système pénal militaire est un système d’exception qui ne s’applique qu’aux militaires en service, a par ailleurs indiqué la délégation; ce régime ne s’applique que lorsque la loi en prévoit explicitement l’application.  La police d’État n’est pas une forcée d’armée depuis 1981, a rappelé la délégation.  Les carabiniers (carabinieri), quant à eux, sont dans une situation un peu particulière; ils sont aussi un corps d’armée et participent à des missions à l’étranger, notamment des missions de maintien de la paix.  L’article 184 du Code pénal militaire dispose que le militaire qui enfreint l’interdiction de la prise d’otage portée par les règles régissant les conflits armés internationaux encourt une peine de détention militaire de deux à dix ans, a ajouté la délégation, avant de rappeler que cette disposition ne s’applique pas à la police d’État, car elle ne fait pas partie de l’armée.  Le droit militaire prévoit qu’un subordonné ne peut en aucun cas exécuter un ordre d’un supérieur s’il est constitutif d’un délit; dans ce cas, le subordonné à la devoir de ne pas l’exécuter et de le dénoncer, a en outre souligné la délégation.  

La délégation italienne a ensuite rappelé la procédure d’extradition en vigueur en Italie telle qu’exposée aux paragraphes 65 et suivants du rapport.  La délégation a précisé que même en l’absence d’une convention bilatérale d’extradition, l’Italie collabore en matière d’extradition: si une convention existe, elle sert de base juridique; dans l’autre cas, le principe de courtoisie internationale veut que le Ministère de la justice coopère avec l’État étranger de manière discrétionnaire.  Il suffit que les faits visés soient constitutifs d’un délit au regard du droit italien pour que puisse être lancée une procédure de coopération judiciaire.  Les traités bilatéraux signés par l’Italie en matière d’extradition prévoient toujours que l’extradition d’un citoyen ou d’un étranger ne peut en aucun cas être admise pour des délits politiques; elle ne peut l’être que dans les cas où elle est expressément prévue par les conventions internationales. 

Le Code de procédure pénale prévoit qu’au moment de son arrestation, lorsqu’il est privé de liberté, un citoyen étranger doit être informé de son droit de prendre contact avec les autorités consulaires de son pays et d’informer sa famille.   

L’Italie interdit l’extradition de citoyens italiens sans existence préalable d’une convention bilatérale ou multilatérale, a précisé la délégation.  La tendance est de conclure des accords d’extradition qui autorisent l’extradition de citoyens italiens avec parfois la possibilité que l’exécution de la peine ait lieu en Italie, a-t-elle indiqué. 

La délégation a ensuite expliqué qu’un étranger qui ne voit pas ses droits fondamentaux respectés dans son pays d’origine a le droit à l’asile en Italie.  L’expulsion d’un étranger n’est jamais décidée lorsqu’il y a un risque que la personne puisse être soumise à des actes qui violent ses droits fondamentaux dans son pays d’origine.  La Cour d’appel peut évaluer le risque de violations des droits de l’homme sur la base de critères qui ne sont pas limités, y compris sur la base de rapports d’organisations non gouvernementales. 

L’étranger qui arrive à la frontière italienne et qui est déjà en situation illégale dans le pays peut demander l’asile en avançant le risque de disparition forcée dans son pays d’origine – qui est un des critères reconnus pour obtenir l’asile en Italie, a insisté la délégation.  Les décisions prises par les commissions territoriales se basent sur la législation relative à l’asile, laquelle permet au requérant d’asile de rester en Italie jusqu’à ce qu’une décision ait été prise concernant sa demande.  Les commissions ont toute en leur sein une section spécialisée sur la protection internationale, qui permet d’évaluer toutes les demandes en toute impartialité.  Les demandes d’asile sont évaluées par des personnes qui ont une connaissance approfondie de la situation de chaque pays et des violations des droits de l’homme dans ces différents pays, a souligné la délégation. 

L’Italie n’a pas de liste de pays dits sûrs dans le cadre des procédures d’expulsion et n’a pas l’intention d’en créer une pour le moment, a ajouté la délégation. 

Est reconnu en Italie le droit à des services d’interprétation à tous les niveaux, de telle sorte que si une personne n’a pas été en mesure de comprendre une procédure la concernant, l’ensemble de cette procédure peut être annulée. 

La délégation a en outre souligné qu’une loi permet tant aux Italiens qu’aux personnes migrantes d’avoir accès à l’aide juridictionnelle gratuite.  Un décret ministériel a abaissé le seuil de revenu maximal admis pour obtenir cette aide; une auto-déclaration est suffisante pour obtenir cette aide. 

S’agissant de la définition de la victime, la délégation a assuré que, contrairement à ce qu’a laissé entendre un membre du Comité, il n’y avait aucune contradiction entre la définition fournie par la Convention et la manière dont la législation italienne conçoit la victime: la victime est la personne qui a subi le dommage et les proches de la victime relèvent aussi de cette définition pour ce qui est du droit à la réparation. 

Dans le cas de l’affaire « Abou Omar », par exemple, la Cour de cassation a retenu que la personne directement lésée, M. Abou Omar, mais aussi son épouse avaient tous deux des droits autonomes à une réparation – notamment, pour ce qui concerne l’épouse, du fait des dommages indirects causés par la disparition de son mari.  En matière de disparition forcée, les proches des victimes peuvent être considérés comme des victimes ayant subi des dommages et peuvent ainsi se constituer partie civile pour obtenir réparation, a insisté la délégation.  Le Code de procédure pénal italien permet aux personnes lésées ayant subi un dommage, même indirect, d’obtenir un large éventail de réparations, a-t-elle ajouté.

S’agissant du droit à la vérité, la délégation a notamment rappelé que le processus pénal avait pour objectif de définir les responsabilités personnelles.  Vérifier les faits permet de déterminer qui est victime et le Code procédure pénale permet à des organisations à but non lucratif représentant l’intérêt des victimes d’intervenir dans les procès.

En Italie, la législation relative à l’adoption a été complétement remaniée en 2001 et les procédures en la matière prennent toujours en compte l’intérêt supérieur de l’enfant, a d’autre part indiqué la délégation.  S’agissant des enfants étrangers, il y a toujours une procédure de vérification pour voir si l’enfant a été abandonné et la déclaration d’adoptabilité de l’enfant n’est faite qu’après qu’a été mené ce processus dont les modalités sont très structurées.  La loi italienne ne prévoit pas explicitement le cas d’enfants enlevés de manière illicite, mais plusieurs articles du Code pénal s’appliquent dans ce domaine, a ajouté la délégation. 

Un régime de tutelle s’applique aux situations de mineurs non accompagnés qui demandent un statut de protection internationale. 

La délégation a d’autre part indiqué qu’une autorité était en charge spécifiquement des personnes disparues, notamment des enfants portés disparus.

La disparition forcée d’un mineur est une circonstance aggravante dans le droit italien et les peines encourues sont alors aggravées, a précisé la délégation. 

Remarques de conclusion

M. TERAYA a remercié la délégation pour ce dialogue constructif.  Il a insisté sur la nécessité pour l’Italie de faire de la disparition forcée un délit autonome dans sa législation.  Il a dit espérer que l’Italie allait prendre contact avec les organisations de la société civile afin de faire évoluer la question des disparitions forcées et la mise en œuvre de la Convention dans le pays. 

M. BAATI a rappelé que l’objectif commun de l’Italie et du Comité était d’améliorer la mise en œuvre de la Convention dans le monde et a remercié la délégation italienne pour ce dialogue qui – a-t-il souligné – s’est déroulé dans une bonne ambiance. 

M. PETRI s’est dit très intéressé par ce débat.  Par cette Convention, on touche à la dignité humaine et à l’essence même de ce qui constitue l’humanité.  La Convention est très jeune et ce dialogue permet qu’elle devienne une réalité, au quotidien, dans le cadre du système international des droits de l’homme, a-t-il ajouté.  L’Italie est attachée à la promotion et à la protection des droits de l’homme, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030, a-t-il conclu.

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