ACNUDH: Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación (ARP); Antecedentes

Introducción

La cuestión de cómo garantizar la rendición de cuentas corporativa y el acceso de las víctimas a las reparaciones cuando las empresas incurren en violaciones graves de derechos humanos ha sido durante mucho tiempo un tema pendiente en la agenda de las empresas y los derechos humanos. El derecho a la reparación es un aspecto fundamental del sistema internacional de derechos humanos y la necesidad de que las víctimas obtengan acceso a reparaciones eficaces está reconocida en los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (UNGP).

Pero estudios exhaustivos sobre el tema indican que en los casos en que las empresas incurren en vulneraciones de derechos humanos, las víctimas suelen tropezar con dificultades para acceder a reparaciones eficaces a través de los sistemas judiciales y otros mecanismos de denuncia. Esta situación es particularmente delicada cuando las empresas cometen violaciones graves de derechos humanos y otras vulneraciones especialmente severas, tales como los casos de esclavitud, tortura, ejecuciones extrajudiciales, trabajo forzado o infantil y daños en gran escala a la salud y los medios de subsistencia. Aunque esos delitos suelen ser obra de los Estados, las empresas también pueden participar, ya sea como autoras o como cómplices.

Los retos que las víctimas suelen afrontar son de índole tanto práctica como jurídica. Para empezar a abordar estos problemas, como parte de su mandato de proteger y respetar los derechos humanos, el ACNUDH inició en 2013 el Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación (ARP), con el fin de contribuir a crear un sistema de leyes nacionales de reparación más justo y eficaz, aplicable a los casos de participación de las empresas en violaciones graves de derechos humanos.

En la primera fase de este proceso, el ACNUDH publicó un estudio independiente realizado por una jurista, la Dra. Jennifer Zerk en el que se examinaba la eficacia de los mecanismos judiciales nacionales en lo tocante a la participación de las empresas en vulneraciones graves de derechos humanos. En el estudio se definieron las barreras que obstaculizaban el acceso a la justicia en el ámbito nacional y las consecuencias de los diferentes enfoques nacionales sobre la aplicación práctica de los sistemas de reparación. El ACNUDH invitó a todas las partes interesadas a que comentaran los temas definidos y las recomendaciones formuladas en el estudio. Pulse en este enlace si desea consultar un análisis de los comentarios recibidos.

ARP I: Mecanismos judiciales estatales

En junio de 2014, el Consejo de Derechos Humanos aprobó la resolución 26/22, en la que se pide a la Alta Comisionada

“…que siga trabajando para facilitar el intercambio y el estudio de todas las opciones jurídicas y medidas prácticas para mejorar el acceso a las reparaciones de las víctimas de violaciones de los derechos humanos relacionadas con las actividades empresariales, en colaboración con el Grupo de Trabajo, organice consultas con expertos, Estados y otros interesados para facilitar el entendimiento mutuo y un mayor consenso entre los diferentes puntos de vista, y publique un informe sobre la marcha de sus trabajos antes del 29º período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos, y un informe final que el Consejo examinará en su 32º período de sesiones”.(OP 7)

En respuesta a esta solicitud, el ACNUDH presentó oficialmente su “Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación (ARP)”. " La primera fase del proyecto (ARP I), que se desarrolló de 2014 a 2016, se centró en el aumento de la eficacia de los mecanismos judiciales en los casos en que las empresas incurran en vulneraciones de derechos humanos.

Mediante un proceso de consultas, el ACNUDH elaboró para el ARP I un programa de trabajo detallado y ambicioso. A fin de organizar el trabajo se escogieron seis proyectos diferentes pero relacionados entre sí; estos proyectos fueron seleccionados por su valor estratégico y su potencial para mejorar la rendición de cuentas desde una perspectiva práctica, centrada en las víctimas.

En mayo de 2015, el ACNUDH presentó al Consejo de Derechos Humanos un informe provisional sobre la marcha de los trabajos relativos al ARP I en el que se examinaban las opciones jurídicas y las medidas prácticas necesarias para mejorar el acceso a las reparaciones de las víctimas de violaciones de los derechos humanos relacionadas con las actividades empresariales.

Tras completar una investigación exhaustiva y haber recabado diversas aportaciones de una amplia gama de interesados, el ACNUDH presentó al CDH su informe final del ARP I en junio de 2016, durante el 32º periodo de sesiones del Consejo. Este informe contiene un conjunto de materiales prácticos que los Estados pueden utilizar con el fin de mejorar de manera progresiva y sistemática la aplicación del Pilar III de los Principios Rectores. En el anexo del informe figura un conjunto de (1) objetivos de políticas para los Estados que aborden los aspectos sustantivos y de procedimiento del acceso a las reparaciones judiciales, y (2) elementos para demostrar las diversas maneras de alcanzar en la práctica esos objetivos de políticas. Estos elementos y objetivos de política, en los que se aprovechan las “prácticas idóneas” en la materia, se elaboraron mediante un proceso de participación de múltiples interesados (véase metodología de los ARP), y fueron concebidos para tener en cuenta los distintos sistemas jurídicos, así como diferentes culturas, tradiciones y niveles de desarrollo económico.

El informe del ARP I se publicó junto con dos documentos complementarios, que deben leerse al mismo tiempo que el informe principal (véase cómo leer un informe del ARP).

  • La Adenda al ARP I explica más detalladamente los conceptos jurídicos fundamentales que contiene el ARP I. Además, este documento contiene un mandato modelo que los Estados pueden usar para examinar la eficacia de los sistemas jurídicos nacionales.
  • El ACNUDH elaboró además un documento complementario* que contiene ejemplos de métodos que los Estados han empleado y medidas que han aplicado en relación con los diversos objetivos de política y que tienen capacidad potencial para mejorar el acceso a las reparaciones en casos en que las empresas incurren en violaciones de derechos humanos. Esos ejemplos fueron seleccionados durante el exhaustivo proceso de acopio de datos realizado con miras a la elaboración del informe y se presentan aquí únicamente con fines ilustrativos y didácticos.

En junio de 2016, el Consejo de Derechos Humanos aprobó la resolución 32/10, en la que expresó su unánime beneplácito ante la labor realizada por el ACNUDH en materia de rendición de cuentas y acceso a las reparaciones y tomó nota con satisfacción del informe del ARP I.

Seguimiento del ARP I

En dicha resolución 32/10 el CDH pidió además al Alto Comisionado que prosiguiera su labor en ese ámbito y que convocara dos consultas con representantes de los Estados y otros interesados. El ACNUDH convocó estas consultas a finales de 2017 con miras a elaborar más detalladamente los objetivos de política contenidos en el informe del ARP I y examinar determinados aspectos que requerían mayor atención.

La primera consulta se celebró en Ginebra en octubre de 2017 y en ella se examinó la relación entre la debida diligencia en materia de derechos humanos (según figura en los Principios Rectores) y la determinación de la responsabilidad de las empresascon arreglo a la legislación nacional relativa a la repercusión adversa sobre los derechos humanos de determinadas actividades corporativas (nota conceptual).

A informe de seguimiento basado en los debates de esta consulta se presentó al Consejo de Derechos Humanos en junio de 2018, durante su 38º periodo de sesiones. En 2020, el ACNUDH amplió este trabajo con la publicación de un documento temático con propuestas legislativas sobre la debida diligencia de las empresas, y una nota que destaca varios aspectos importantes para el establecimiento de regímenes obligatorios de debida diligencia*.

La segunda consulta tuvo lugar durante el Foro de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos, que se celebró en Ginebra, en noviembre de 2017 (nota conceptual).

ARP II: Mecanismos extrajudiciales del Estado

El 30 de junio de 2016, en su resolución 32/10 el Consejo de Derechos Humanos pidió al ACNUDH que:

“identifique y analice las enseñanzas extraídas, las mejores prácticas, los problemas y las posibilidades de aumentar la eficacia de los mecanismos extrajudiciales del Estado pertinentes para velar por que las empresas respeten los derechos humanos, también en el contexto transfronterizo, y que presente un informe al respecto para que sea examinado por el Consejo en su 38º período de sesiones”. (OP 13, negritas añadidas).

En cumplimiento de este mandato, el ACNUDH inició la fase dos de su Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación (ARP II), que se desarrolló de 2016 a 2018.

En febrero de 2017, mediante un proceso de consultas, el ACNUDH produjo una primera versión de un documento preliminar, que contenía una evaluación inicial de las prácticas y los problemas relativos al uso de los mecanismos extrajudiciales del Estado (NJM por sus siglas en inglés), para reparar las vulneraciones de derechos humanos vinculadas a las empresas. En el documento se definían también los ámbitos en los que se precisaban nuevas investigaciones y/o más elaboración jurídica.

En mayo de 2017, el ACNUDH publicó un estudio sectorial centrado en las respuestas tradicionales y posibles de los mecanismos extrajudiciales del Estado a las repercusiones adversas sobre los derechos humanos de cuatro sectores principales de actividad empresarial:

  • Industrias extractivas, minería y recursos naturales;
  • Empresas agrícolas y de producción de alimentos;
  • Consorcios de infraestructura y construcción; y
  • Firmas textiles y de confección de ropa.

Después de examinar con especial atención las modalidades de reparaciones disponibles y las cuestiones relativas a la coherencia de las políticas, los autores del estudio sectorial llegaron a la siguiente conclusión:Aunque al parecer los NJM del Estado pueden proporcionar reparaciones parciales en determinados casos, en la actualidad los Estados no crean oportunidades suficientes (ni suficientemente variadas) para que las personas y comunidades afectadas puedan buscar y obtener a través de dichos mecanismos reparaciones adecuadas y eficaces ante las repercusiones adversas sobre los derechos humanos causadas por la actividad de esos sectores empresariales”.

Tras numerosas actividades de acopio de información (véase metodología del ARP), el ACNUDH publicó en noviembre de 2017 un documento de debate en el que definió un conjunto de retos jurídicos, estructurales, prácticos y de políticas relativos a los NJM del Estado.

A este documento le siguió, en enero de 2018, un proyecto de consulta que contenía un conjunto preliminar de objetivos de políticas y elementos de prácticas idóneas propuestos para el informe final.

En el 38º periodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos, en junio de 2018, el ACNUDH presentó el informe final del ARP II y su adenda explicativa. Las medidas recomendadas en el informe recogían lecciones derivadas de las prácticas idóneas sobre cómo los Estados abordan tanto el aspecto sustantivo como el de procedimiento del acceso a las reparaciones extrajudiciales. En la adenda explicativa del ARP II, que debe leerse en paralelo al informe principal, se explican en detalle los conceptos fundamentales y las principales conclusiones derivadas del ARP II. Además, este documento contiene un mandato modelo que los Estados pueden utilizar para examinar la eficacia de sus principales dispositivos extrajudiciales (véase cómo leer el informe del ARP).

Tras completar la labor del ARP II, el Consejo de Derechos Humanos aprobó la resolución 38/13, en la que expresó su unánime beneplácito ante el trabajo realizado por el ACNUDH relativo a la rendición de cuentas y el acceso a las reparaciones y tomó nota con satisfacción del informe del ARP II.

ARP III: Mecanismos de reclamación no estatales

El 6 de julio de 2018, el Consejo de Derechos Humanos aprobó por consenso la resolución 38/13 en la que solicita al ACNUDH:

“que determine y analice las dificultades, las oportunidades, las mejores prácticas y las enseñanzas extraídas con respecto a los mecanismos de reclamación no estatales que son pertinentes para el respeto de los derechos humanos por las empresas, … y presente un informe al respecto al Consejo de Derechos Humanos para que lo examine en su 44º período de sesiones” (OP 9, negritas añadidas).

En respuesta a esta solicitud del Consejo, el ACNUDH inició la tercera fase del Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación (ARP III).

El Proyecto comenzó con un ejercicio de evaluación que desembocó, en noviembre de 2018 en un documento que contenía una propuesta relativa a su metodología y alcance. Para la realización del ARP III el ACNUDH se centró en los procesos rutinarios extrajudiciales no estatales (es decir, en mecanismos privados), a través de los cuales se pueden plantear denuncias relativas a vulneraciones de derechos humanos cometidas por las empresas, y en las reparaciones que es posible obtener. En este ámbito se priorizaron tres tipos de mecanismos:

  • Mecanismos de reclamación de las empresas: mecanismos creados y gestionados por las propias empresas;
  • Mecanismos de reclamación creados por un sector industrial, por un grupo de interesados o mediante otras iniciativas conjuntas: mecanismos externos a las empresas que gestionan un conjunto de compromisos al que las entidades individuales se han adherido; y
  • Mecanismos vinculados a las instituciones financieras de desarrollo: mecanismos mediante los cuales los damnificados por proyectos que estas instituciones financian pueden exigir reparaciones (por ejemplo, los mecanismos independientes de rendición de cuentas).

En el periodo de 2018 a 2020, el ACNUDH emprendió un sólido conjunto de actividades de acopio de información que aportaron elementos al informe principal y a su adenda explicativa (para una perspectiva general de la metodología del ARP III, véanse los párrafos 15-18 del informe principal). Las medidas recomendadas en el informe principal recogían lecciones derivadas de las prácticas idóneas que habían facilitado la concepción y las operaciones de los mecanismos de reclamación no estatales, así como cuestiones jurídicas y de políticas pertinentes. Explicaciones ulteriores relativas diversos objetivos y elementos figuran en la adenda del informe, que proporciona definiciones, ejemplos y contexto adicional, y que debe leerse en paralelo al informe principal (véase cómo leer el informe del ARP).

El 23 de julio de 2020, el Consejo de Derechos Humanos aprobó la resolución 44/15, en la cual acogió con unánime beneplácito la labor del ACNUDH sobre la rendición de cuentas y el acceso a las reparaciones y tomó nota con satisfacción del informe ARP III.

ARP IV: Accesibilidad, difusión y aplicación

El Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación (ARP) del ACNUDH comenzó en 2014 con el propósito de formular recomendaciones creíbles y útiles para mejorar la rendición de cuentas y el acceso a las reparaciones en los casos en que las empresas incurren en vulneraciones de los derechos humanos. En los primeros seis años del proyecto se completaron tres fases sustantivas y cada una de ellas produjo recomendaciones para mejorar la eficacia de una de las tres categorías de mecanismos de reclamación mencionados en los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (UNGP):

Cada fase del Proyecto ARP se realizó a solicitud del Consejo de Derechos Humanos y cada informe del proyecto se presentó al Consejo, que lo recibió con satisfacción (véanse las resoluciones  26/2232/1038/13 & 44/15).

Tras seis años de labor sustantivacuarta fase del proyecto para mejorar la accesibilidad, la difusión y la aplicación de las conclusiones del ARP (ARP IV) y de base empírica sobre cómo aumentar la eficacia de los diversos mecanismos de reclamación, el ACNUDH empezó a trabajar en 2020 sobre la cuarta fase del proyecto para mejorar la accesibilidad, la difusión y la aplicación de las conclusiones del ARP (ARP IV). Actualmente, el trabajo de esta fase todavía está en curso.

Si desea formular preguntas o comentarios en relación con cualquier fase del Proyecto sobre rendición de cuentas y mecanismos de reparación, puede ponerse en contacto con business-access2remedy@ohchr.org.